VIP 專屬文章 捷運錢坑5》誰說開車才方便？把民眾導向捷運、輕軌，荷蘭的秘訣在單車

荷蘭與台灣的國土面積差不多，人口約為台灣的4分之3，私人運具占比卻只有47%，遠低於台灣72%的驚人數字。這個遠在9500公里外的王國，市民如何由下而上號召行動、政府如何由上而下改變都市風貌，讓首都圈成為一個悠遊使用公共運輸的所在？

9月迎來開學季，各國的國際學生因疫情稍緩而陸續回到學校進行實體課程，新生更是要忙著註冊、開戶、健康檢查、認識校園。在荷蘭各大學的國際學生都會收到一份新生指南，其中一項特別的項目是「自行車課程」。

「在這裡騎乘腳踏車就像是參加環法自行車賽，了解規則與技巧可以避免受到傷害。」在荷蘭排名前3的烏特勒支大學的網頁中，特別這樣提醒學生。因為51%的烏特勒支居民透過腳踏車進行通勤、通學等日常運輸，而98%的家戶都擁有腳踏車。

根據荷蘭基建與水管理部的的統計，疫情前約有47%使用汽車作為交通工具、腳踏車佔比為26%，另有5%是火車、公車與輕軌等公共運輸工具，步行也具有重要的功能。相較之下，台灣卻有72.3%以私人運具為主要交通方式。

荷蘭的私人運具占比雖不超過50%，但公共運輸的比例並不算高，不過荷蘭台夫特（Delft）大學公共運輸學系助理教授、智慧公共交通實驗室聯合主任Niels Van Oort解釋，自行車、鐵路、公車、捷運、輕軌與行人都屬於整體公共運輸政策的一環，必須整體看待。亦即，若僅以私人運具與非私人運具的整體公共運輸區分，荷蘭約略5:5。

鄰近台灣的日本、香港與新加坡都有發達的公共交通運輸建設，但國土面積、人口密度與政治制度未盡相同，9500公里外的橘色王國看似遙遠，但荷蘭的面積與台灣差不多大，人口數約1700萬，是台灣的4分之3，是歐洲的人口高密度國家，其投入公共運輸的經驗，值得作為台灣的他山之石。

【荷蘭經驗1】汽車曾為運輸主流，車禍與石油危機成轉機

烏特列支是荷蘭的第4大城市，與首都阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙共同組成「蘭斯台德（Randstad）」都市圈，個別人口數都不超過百萬，雖都比不上台灣的北中南三大城市，但總計超過700萬人口，佔了全國3分之1。城市之間以鐵路為主要交通工具，城市內部更有公車、輕軌作為市區運輸之用。

荷蘭的公共運輸並不是一日造成。在1950年代，二戰後荷蘭受美國馬歇爾計畫的協助進行重建，發展現代化的城市，興建公路、駕駛汽車成為主流，人口日益增加的首都阿姆斯特丹鎮日塞車、民宅因公路建設而被迫拆遷，烏特列支甚至將運河填平，用來興建高速公路。

密集的車輛與路網帶來的影響即是車禍，荷蘭在1970年代初期，每年車禍而死亡的人數達到3000人，其中有4分之1是兒童，民眾為此自主發起「停止謀殺兒童（Stop de Kindermoord）」的行動，呼籲政府增設腳踏車專用道與公共交通建設。 （相關報導： 捷運錢坑6》會生也要會養，台灣究竟需要什麼樣的捷運？ ｜ 更多文章 ）

同時，荷蘭因聲援以色列而遭國際石油輸出國組織（OPEC）制裁，成為石油禁運名單的國家之一，政府為了防止原油消耗，不得不將多個星期日設定為「無車日」，民眾也自主減少使用私人運具，腳踏車與公共運輸成為大家替代的交通工具。

目前，荷蘭鐵路有401個火車站，在阿姆斯特丹、鹿特丹與海牙總共有11條捷運路線，蘭斯台德都市圈內則有44個輕軌路線，路線總長近330公里。荷蘭政府每年總預算約3640億歐元（約新台幣11.2兆元），其中有109億歐元（約新台幣3300億元）用於交通運輸，另有4.9億歐元（約新台幣150億元）用在自行車相關基礎建設。

除了加強布建公共運輸，腳踏車成為荷蘭人的第一哩路與最後一哩路。荷蘭透過都市更新與都市計畫，重新規畫建築物、道路、車站與城市空間，透過路權分配、路段管制、寧靜區劃設、停車管理與獎勵使用綠運輸等交通管理措施，提高整體公共運輸的使用比率。

【荷蘭經驗2】「分散」的都市，避免人口過度集中並縮短交通距離

台夫特大學建築學院博士候選人于欣可提到，由下而上的社會運動以及整體經濟環境變化，將荷蘭推向「人本交通」，但荷蘭政府不只是大量興建軌道和劃設腳踏車專用道，而是透過都市計畫與都市設計，從建築、社區、城市、跨城市來切入，同時進行不同尺度的城市空間規畫。

于欣可解釋，都市是一個很複雜的系統，不只進行道路改善就可以完成，要同步規劃建築物的停車位置、社區內的步行或腳踏車空間、城市的捷運站與火車站節點，最後串連成一個多中心的城市，思考城市要多大、城市的距離有多遠、城市的產業是什麼。

為了減少汽車，荷蘭的都市規劃重點在於「分散」，城市有各自的定位與產業發展，人口不過度集中且可縮短交通距離。為了維持區域之間的連通性，政府加強「高運量」鐵路作為城際間的串連路網，頻繁發車、運量較低的捷運與輕軌則作為個別城市之內的路線。

Van Oort提到，阿姆斯特丹、鹿特丹與海牙等3大城市，都在20世紀初期就開始運作路面電車（tram），但不少建設都在二戰當中遭到破壞，戰後因為部分街道狹窄，又因私人運具數量成長，並沒有全數復原，直到1970年代要解決都市交通問題時才又大規模拓展路面電車，也就是輕軌的路線。

他同時也解釋，荷蘭雖在1950年代就曾討論要以捷運來解決都市的交通問題，但因地質鬆軟，並不適合施作過多的地下化或高架化的打樁工程，而且人口又分散在4個已經有輕軌建設基礎的都市，並沒有大規模興建捷運。

【荷蘭經驗3】捷運曾引發迫遷抗爭，如今輕軌成公共運輸主幹

荷蘭捷運至今有11條路線，阿姆斯特丹與鹿特丹各5條之外，海牙另有1條與鹿特丹串連的捷運。第一條捷運於1968年，以鹿特丹車站為起點開始發車，接著阿姆斯特丹在1977年開通2個捷運路線，皆以中央車站為起點，路線約10到12公里，並不算太長，阿姆斯特丹最新的一條捷運在2018年才完工。

縱使荷蘭居民在1970年代之後，逐漸意識到公共運輸的重要性，但是捷運建設並非一帆風順。阿姆斯特丹檔案館中便有一份記載著「Nieuwmarktrellen」的檔案，穿過Nieuwmarkt城中心捷運東線在工程中必須拆除房屋，曾引起當地居民抵制。 （相關報導： 捷運錢坑6》會生也要會養，台灣究竟需要什麼樣的捷運？ ｜ 更多文章 ）

當時，社區團體曾提出替代方案但仍未獲回應，在1974年一場說明會後發起示威，遭到鎮暴警察鎮壓。不過，這場抗爭並未改變路線規畫，但Nieuwmarkt車站內有一具公共藝術作品，一顆球撞擊牆壁上的磚瓦，象徵捷運建設破壞居住空間。

相較於捷運，輕軌像是在城市中流動的血液，穿梭在社區之間。阿姆斯特丹的GVB公司與鹿特丹的RET公司都兼營市區的地鐵與輕軌，RandstadRail公司也負責海牙通往鹿特丹的捷運與市區內的輕軌，烏特勒支省則成立Regiotram Ultrecht公司，負責維運市區內與周邊地區的軌道系統。

阿姆斯特丹輕軌路線有95公里、500個站點，站點密集，是歐洲最繁忙的交通網絡之一；第二大城鹿特丹則有75公里、322個站點，117公里長的海牙輕軌也有241個站點。部分輕軌路段與其他交通工具混用，因此誤點的現象頻傳，在歷次民調當中成為市民不滿意公共運輸的主要原因。

儘管如此，GVB的軌道系統每日超過90萬人使用，在疫情前每年成長6%，RET與RandstadRail每天則分別有50萬與13萬人搭乘，看起來雖不及於台北捷運，但搭乘人次都幾乎直逼該城市人口。

兩大城市的軌道公司GVB與RET在疫情前的2019年仍有盈餘，GVB在當年的票務收入就超過3億歐元（約新台幣92億元），淨賺250萬歐元（約新台幣7700萬元）、RET則有580萬歐元（約新台幣1.8兆元）的盈餘，都遠比2018年來得多，直到2020年才有虧損。

【荷蘭經驗4】發展公共運輸，少不了自行車

「同樣是10分鐘的時間，步行者的居住圈只有方圓500公尺至800公尺，腳踏車卻能增加到3公里。」Van Oort指出，有了車站，不管是市區內或是跨區域的移動，自行車都成為重要的交通工具，僅限腳踏車通行的專用道超過3.5萬公里，而這幾年政府紛紛在周邊興建大型的腳踏車停車場。

鹿特丹大學的自行車課程就開宗明義寫到：「對於大多數國際人士來說，騎乘腳踏車並非一種生活習慣。」荷蘭除了有發達的軌道網絡，每個荷蘭人平均擁有1.3輛腳踏車，遠超過丹麥、德國、奧地利等歐洲國家，而被譽為「自行車大國」。

「搭乘公共運輸很麻煩，一開始就輸給私人運具！我們必須盡可能讓使用公共運輸成為一件簡單的事情，因此當自行車維持良好發展時，公共運輸才能發達。」Van Oort不斷強調，自行車在荷蘭發展公共運輸扮演重要的角色。

荷蘭自1970年代中期重新規劃車道與基礎設施，都市的道路通常設有人行道、自行車道、輕軌軌道與一般汽車車道；與台灣不同的是，輕軌軌道屬於C型路權，與一般汽車、公車混合行駛，反而是自行車道享有專用路權，不只是從人行道或是一般車道畫出一條綠色的路線。

Van Oort也說明，公路也分成市區道路與市區外道路，前者限速為50公里，政府鼓勵在市區內騎乘腳踏車或使用公共運輸，因此開車的駕駛多半會使用市區外道路，速度較快，不同交通運具之間也達到分散效果，不易造成車禍。 （相關報導： 捷運錢坑6》會生也要會養，台灣究竟需要什麼樣的捷運？ ｜ 更多文章 ）

【荷蘭經驗5】車輛管理措施改變交通文化，自然而然不想開車

在烏特列支火車站前的凡登堡商業大道（Vredenburg），重要性相當於台北車站前的忠孝西路，早在1996年前就禁止私人運具進入，只有行人、自行車與大眾交通運輸可以通行。白話來說，開車進來的市民只能將車子停在中心之外的停車場，並以步行或自行車進到中心，類似的規畫在荷蘭屢見不鮮。

為了鼓勵使用自行車與公共運輸，荷蘭在2009年就針對公務員祭出火車與輕軌、捷運的交通票證祭出免費措施，並將公務員騎乘自行車通勤的補助提高到每公里0.15歐元（相當於新台幣6元），相較之下開車者只有0.05歐元（相當於新台幣2元），差距高達3倍。

打造人本交通，不只是政府的事

于欣可也分享了阿姆斯特丹爪哇島（Java eiland）的例子，因應首都人口成長，阿姆斯特丹決定在東邊港區的爪哇島進行都市更新，在這個半島型的區域內，政府將停車場設置在半島與陸地連接處，島嶼中央則設置了大量的綠地以及人行道、自行車道。

從社區的尺度來看，荷蘭還是「交通寧靜區」（woonerf）的發源地，一開始是台夫特的社區居民受不了社區內呼嘯而過的汽車而自力救濟設置路障，後來由政府統一在全國劃設，區域內有減速丘與特殊路面，都是要汽車減速，否則不准進入。目前荷蘭有約200萬人口住在交通寧靜區內。

而針對個別建築物的改變，最具代表性的就屬烏特勒支車站的地下自行車停車場，目前可容納1.25萬輛腳踏車，加上鄰近的商場與百貨公司，更預計在2025年增加到3.3萬個，這是政府在近10年來投資了近1.8億歐元（約新台幣70億元）的成果。

烏特勒支在戰後現代化發展的思潮下，曾經將運河填平來開拓公路，近年即是透過都市計畫恢復城市的風貌。市民在2000年代初期發起了「烏特勒支總體規畫」公投，通過要恢復舊運河，便重新規劃，在2020年終於重新注水，還有小船划行。

為了增加城市的親水空間，原本最寬的一條12個汽車車道的馬路縮減為2個汽車，增加人行道與自行車專用道的空間，市民現在可以沿著運河散步騎車，舊有的水泥護欄在拆除後種下了樹木與花圃，豐富了都市裡的生態。

【荷蘭經驗6】如何面對後疫情時代的公共運輸挑戰？

不過，Van Oort也提到，荷蘭的公共運輸也面臨挑戰，儘管通勤、觀光人潮陸續在後疫情時代復甦，但使用率仍不如以往，「在家工作的型態增加，約有2成的乘客不願意再使用『又忙』、『又滿』、『又髒』的大眾交通運輸；交通習慣一旦改變，就很難恢復。」

另外，荷蘭近年來也出現越來越多共享滑板與電動機車，使既有的行人、自行車、輕軌與汽車的界線變得模糊，對用路人造成威脅；Van Oort正從事無人車接駁的研究，希望透過人工智慧的運具兼顧交通安全與公共運輸使用，成為第一哩路與最後一哩路的另一選擇。

台灣如今每年同樣有近3000人因交通事故而身亡，還有超過40萬人因此受傷，若要追求人本交通、增加使用公共運輸，要如何開啟改變？ （相關報導： 捷運錢坑6》會生也要會養，台灣究竟需要什麼樣的捷運？ ｜ 更多文章 ）

于欣可指出，每個城市的第一哩路和最後一哩路必須因地制宜來思考，有些是增加步行空間、有些是劃設自行車專用道，有些是處理汽機車違停的執法問題，荷蘭花了超過40年的時間探索改革的方向，台灣必須趕緊整合都市計畫與交通規畫的資源，才能做出改變。