徐世榮觀點：李四川及還未解除戒嚴的臺灣都市計畫

北市府於日前重啟社子島專案工作站，副市長李四川到場主持開幕典禮，他表示，他「在民國70年就到臺北市政府服務，當時就說社子島要開發，過了42年，現在還是做一樣的事情，可見懸宕太久了。」他更強調，「社子島勢必要隨都市發展做必要的開發建設，一切都要依照都市計畫處理。」

對於臺灣都市計畫的研究者而言，這是一段非常重要的發言，因為李四川掌握都市計畫的規劃權力，他的這段話可以被用來審視及瞭解那個支撐臺灣都市計畫的「規劃理論典範（paradigm of planning theory）」到底為何；再者，由於臺灣都市計畫約是在90年前由歐美國家移植而來，因此，更要問，當歐美國家的規劃理論典範都早於上世紀下半葉（尤其是在1960年代）就已經有了重大變革之後，臺灣的規劃理論典範到底有沒有跟著改變？還是依舊是停滯不前？

支撐臺灣都市計畫的規劃理論典範為何？

上述問題非常的重要，為什麼？因為都市計畫是被用來定義及追尋一個國家及社會的「公共利益（public interest）」，都市計畫就宛如是公共利益的化身，只要是被政府所核定的都市計畫，那麼它的法律效果是非常宏大的，例如，政府就可以以此來剝奪人民在《憲法》第二章（人民之權利義務）中所享有的基本權利，這如生存權、財產權、工作權與居住及遷徙自由等重要權利。也就是說，當李四川強調「一切都要依照都市計畫處理」時，同時也就表示：都市計畫就代表公共利益、都市計畫就可以作為社子島區段徵收的基礎、都市計畫就可以剝奪社子島居民在《憲法》中所保障的基本權利。瞭解至此，這會否讓你對都市計畫不寒而慄？而近二十年來，臺灣所發生的土地徵收及市地重劃等重大迫害人權議題，如苗栗大埔事件及臺南鐵路東移事件，其問題的源頭是否也都在此？

因此，非常重要的，若我們要有都市計畫體制，那麼該如何來定義公共利益，就變成是規劃理論典範探討的最核心關鍵，而規劃理論會不斷地進行不同典範的移轉，其原因也就是在此，這也就是吳綱立教授論著（1998）的重點。

因此，當李四川表示「過了42年，現在還是做一樣的事情」時，是否也就隱含著由1981的戒嚴，到了現今已經解嚴37年的2024年，臺灣的規劃理論典範仍未隨著臺灣的民主轉型而有了典範移轉（paradigm shift）？它是否仍然是固守於戒嚴時期的規劃典範？

即臺灣的都市計畫是否還未解嚴？關鍵的「公共利益」是否仍然僅是由少數掌權者所獨斷？人民迄今是否仍然沒有參與定義及詮釋「公共利益」的權力？若是如此，那在民主轉型年代，這個都市計畫所宣稱具備「公共利益」的「公共利益」，還是「公共利益」嗎？若不是，那麼它還具備剝奪人民基本權利的權力嗎？臺灣的都市計畫是否也應該要進行規劃理論的典範移轉，由此來實現土地或居住正義？ （相關報導： 徐世榮觀點：請陳其邁市長刀下留人！ ｜ 更多文章 ）

臺灣都市計畫的歷史發展軌跡

要瞭解臺灣都市計畫體制及其所立足的規劃理論典範，首先就必須探索該制度建構的歷史背景。簡要言之，臺灣的都市計畫是在日本殖民時代被引入，雖然早期有所謂的市區改正，但最為重要的則是於1936年所公布的《臺灣都市計畫令》及其施行細則，殖民者由此引入歐美日國家所實施的都市計畫及其工具，惟其主要目的並不是為了解決臺灣當時代的都市社會問題，而是為了便利於進行殖民地的統治，總督府牢牢掌控都市計畫審議及核可權力，它成為是殖民統治的一個重要工具，這也表示都市計畫是與政治緊密連結在一起，是不可切割對待的。

二次大戰後，從中國來臺的國民政府進行戒嚴威權統治，雖然殖民者已離開，但它卻是繼續沿用《臺灣都市計畫令》及其施行細則，而不是使用過去在中國統治時所制訂的《都市計畫法》，這是因為當時的《都市計畫法》僅有象徵性的簡略條文。之後，臺灣在美國的建議之下，國家政策在1960年有很大的轉變，經濟政策由進口替代轉變為外銷導向，政府由此制訂了《獎勵投資條例》，並於1964年進行《都市計畫法》第一次全文修正，基於過往1953年耕者有其田政策大量土地徵收的經驗，《都市計畫法》配合《土地法》，納入了土地徵收，都市計畫也遂變成了國民政府威權體制重要的一部分，其主要目的大抵是追求經濟成長。

繼而，在1960年代中葉，當時臺灣尚未離開聯合國，由孟森博士所領導的聯合國顧問團隊在臺灣進行相關研究與建議，提出了許多空間計畫的研究報告及備忘錄，而這些文件都構成了1973年《都市計畫法》再度全文修正的基礎。

非常關鍵的，孟森博士及其團隊帶進了1950-70年代歐美都市計畫學術研究的主流典範，那就是「系統論」及「理性過程論」（夏鑄九及張景森，1990），其中的重要之處乃是它延續了歐洲啟蒙時代的理念，強調科學及專業意識形態，並將其與進步及公共利益觀念結合，都市計畫被形塑成是科學及客觀中立的專業事務，強調它是獨立於政治領域及主觀價值體系之外，不受相關政治及利益的羈絆。

日本殖民體制、中華民國戒嚴威權體制及偽科學專業體制當時的主流論述為，由於都市計畫的研究者及從業者擁有科學的專業知識，因此他們有能力掌握什麼是社會的公共利益，而那時崇尚科學，因此都市計畫的知識體系大抵是以量化型態呈現，如交通運輸模式、成本效益分析及總體經濟模型，在臺灣威權體制的支持之下，也就使得它成為是臺灣都市計畫迄今未變的基本典範。然而，這樣以科學專業來包裝的都市計畫在1950-60年代卻被珍雅各（Jane Jacobs）批評是「偽科學（pseudo-science）」，而當時的學術界對其理性的宣稱也有非常多的質疑與批判。

以上簡要歷史敘述欲與大家分享的重點是，臺灣的都市計畫體制其實沈積了三層的壓迫體制，那就是日本殖民體制、中華民國戒嚴威權體制及偽科學專業體制，它不純然只是表面上的技術操作，它其實是非常不民主的，它仍然繼續維持著權力一元化、由上而下的運行軌道。都市計畫本身其實並不具備相對的自主性，它不是在追尋臺灣社會的公共利益，長期以來它幾乎都是主政者及權貴菁英對於無權力者及社會弱勢的一個壓迫及土地掠奪體制，而現有的都市計畫民眾參與程序也都只是用來包裝及美化罷了，並不具備實質的意義。 （相關報導： 徐世榮觀點：請陳其邁市長刀下留人！ ｜ 更多文章 ）

知識是權力？還是權力才是知識？

這如《都市計畫法》第19條，「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽三十天及舉行說明會」，試問，政府都已經將主要計畫擬定完成了，還有多少改變的機會？若真正尊重人民的意見，不是應該要在主要計畫「擬定前」就應該要讓民眾參與並聆聽民眾的意見嗎？又如重要的都市計畫委員會的組織架構並不是規定於《都市計畫法》裡，而是另外訂定《各級都市計畫委員會組織規程》，其中的第四條就充分顯現了權力一元化現象，當半數的委員幾乎都是政府行政官員，而其他的委員都是首長派聘及不用經過民意機關同意的情況下所精挑細選，這個委員會大抵也只是首長的白手套罷了。

由此，引發出一個很有趣、也很重要的課題，即我們必須探詢臺灣都市計畫知識體系與政治權力之間的關係，到底是知識就是權力（Knowledge ispower）？還是權力就是知識（Power is knowledge）？請容冒昧的說，後者才是正確的，並不是前者，而這也就是一般民間社會所稱的「官大學問大」，這是臺灣都市計畫的現實寫照，但其實也是臺灣都市計畫非常大的危機。

這是因為都市計畫所要處理的其實不是單純的科學問題，而是複雜的社會問題。過去基於現代化的理念，上述問題往往被定義為科學問題，需由專家予以解決。專業化被視為是追求完美的最佳途徑，專家們被視之為科學家一般，透過他們對於科學工具的運用，問題的解決似乎是輕而易舉。許多的專家也皆相當的自負，以為他們的專業知識可以用來解決任何都市計畫或政策的問題；因此，所謂的「公共利益」也必須是由這些少數專家及由其組成的委員會來給予詮釋及界定。

用虛假的科學理性來排除人民的參與及價值選擇

但是，這樣的理念其實早就已經遭到了揚棄，在一個多元的環境裡，我們開始了解最困難的地方是如何去定義問題，及在複雜的因果體系中如何放置問題，尤其是當我們把價值的因素放進來一起思考之後，問題就顯得更為棘手。

都市計畫所面對的問題其實不單純是科學問題，它們更是難纏的社會及公共政策問題（wicked problem），因為我們根本就無法排除價值的影響。社會問題的定義並非是客觀中立的存在，其中包含了各方力量運作的可能性。也就是說，這中間包含了權力、利益、價值及不同的意識形態等。這些難纏的社會問題，是無法用科學的方法來予以馴服的。

上述的論點也可由知識論觀點尋得註腳，這也使得過往純然立基於科學理性知識論觀點受到相當大的挑戰。許多學者指出過去的社會科學往往是以科學及技術為主要之判準，以此來決定學術研究是否具有價值，也唯有透過科學及技術驗證的知識才算是真正的知識，其他的知識則是皆可棄諸於一旁。但是，許多規劃理論研究者卻認為上述的知識論是帶有濃厚的扭曲及偏差，因為它用虛假的科學理性來對抗及排除政治與價值的選擇，後者皆錯誤的被視之為不理性，並不屬於知識的範疇。

然而，知識其實是一種社會主觀的建構，它並不純然是由科學及技術的層次而來，其實，人們日常生活之經驗，也是充滿了知識，而這些知識是公共政策制訂時必須給予尊重的，惟很遺憾地，在臺灣的都市計畫中，它們卻時常都是被漠視及被排除的，致使他們只能走上街頭大聲的抗爭。 （相關報導： 徐世榮觀點：請陳其邁市長刀下留人！ ｜ 更多文章 ）

公共利益被極度的掌控、限縮及扭曲

因此，臺灣為何會頻頻發生土地掠奪及家園迫遷的土地及居住不正義問題？其中的一個主要原因就是臺灣都市計畫的規劃理論典範被主政者及權貴菁英們極度的掌控、限縮及扭曲，所謂官大就學問大，主政者及都委會委員根本就不重視、甚且是蔑視民眾的心聲，舉例言之，長年擔任內政部都市計畫委員會委員的施鴻志教授竟然在臺南鐵路東移都市計畫審議過程中，公開指責參與的民眾「是來亂的，你們愈亂，賴清德的票則會更高」的荒誕言論，而我本人也是屬於被他指責的對象之一。

惟在此荒誕言論中，卻也源源不斷地湧現了一股微弱的希望，如廖桂賢教授與幾位年輕朋友於去年所共同出版了「城中一座島：築堤逐水、徵土爭權，社子島開發與臺灣的都市計畫」一書，觀其內容是非常的精彩。廖桂賢非常精闢的主張，「都市計畫不是科學，而是權衡的藝術」，她並且要求「臺灣的都市計畫應：1.容納多元的空間價值2.符合民主精神，尊重在地需求3.檢討效益主義，邁向正義原則」。這些觀點都非常的重要，惟我們卻要問，這樣重要的知識能夠進入臺北市或內政部都市計畫委員會的審議過程嗎？沒有的，廖桂賢這樣重要的知識都是被都市計畫體制排除的，致使這樣的知識只能停留在街頭或都委會會議室外的抗爭場合，這是臺灣都市計畫的極大的悲哀，而這也造成了嚴重的土地掠奪及家園迫遷社會問題，臺灣的都市計畫其實還未解除戒嚴。

臺灣亟需進行規劃理論的典範移轉

對於現時代年輕一代的都市計畫研究者及工作者，要請教你們，我們是要繼續依循舊有的典範，把民眾參與皆污衊為是「來亂的」嗎？並繼續臺灣嚴重的土地掠奪及家園迫遷等人權侵害問題？還是我們應該學習歐美國家，努力進行都市計畫規劃理論典範的移轉，勇敢的迎向規劃理論的新典範？我們是否可以藉由社子島案例，努力的來進行規劃理論的典範移轉？

在歐美民主國家，有關於規劃理論典範移轉的學術著作其實早已汗牛充棟，這如英國學者Taylor（1998）在他的書中就詳細說明規劃理論的典範移轉，而吳綱立教授（1998，82）也早於多年前就曾發表一篇非常精彩的文章---「規劃思潮與公共利益概念的演變：建構一個新的規劃典範來找尋公共利益」，文中非常扼要及精準的敘述歐美民主國家的規劃理論典範思潮早已在1980年代就轉移至批判理論（critical theory）及溝通理性規（communicative planning），他指出，「公共利益應建構在社會共識的基礎上，靠社會大眾一起來界定、找尋。公共利益的界定應是在公平、公開、雙向互動的程序中產生，而用來建構公共利益的實用知識，也應經由無壓迫的溝通、辯論、動態的相互學習來獲得。」

很期盼大家能夠一起努力，進行臺灣都市計畫的規劃理論典範移轉，停止藉由現有不具備公共利益的都市計畫體制繼續迫害及掠奪臺灣人民，我們亟需重新定義公共利益。社子島案件所呈現的其實是臺灣都市計畫的一大危機，這是都市計畫體制的不理性，而不是人民的不理性。在現今民主轉型的年代，李四川上述的發言讓人頗有不知今夕是何夕之感，我們實不再需要李四川或施鴻志的威權規劃思維，就讓他們繼續留存在解嚴前的舊時代，而我們則是要攜手前行，一起為臺灣都市計畫的解除戒嚴及新規劃理論典範的建構而奮鬥努力。

參考文獻：吳綱立 ，1998/11，「規劃思潮與公共利益概念的演變：建構一個新的規劃典範來找尋公共利益」，《人與地》，11-12月，74-86。

夏鑄九、張景森，1990，〈台灣地區國土規劃歷史的回顧與檢討〉，《國土規劃的挑戰》，11-29，臺北：國家政策研究資料中心。

廖桂賢、張式慧、柳志昀及徐孟平著，廖桂賢主編，2023，《城中一座島：築堤逐水、徵土爭權，社子島開發與臺灣的都市計畫》，臺北市：春山出版有限公司。

Taylor, Nigel. 1998. Urban Planning Theory Since 1945. London: SAGE Publications. （相關報導： 徐世榮觀點：請陳其邁市長刀下留人！ ｜ 更多文章 ）

＊作者為政治大學地政學系及東吳大學政治學系兼任教授、台灣居住正義關懷聯盟成員