台灣，『婆逤之洋、美麗之島』！這是連橫先生《台灣通史》序言描述的自然美景。但是他也寫到『…有英人之役，有美船之役，有法軍之役，外交兵禍，相逼而來，而舊志不及載也。草澤群雄，後先崛起，朱、林以下，輒啟兵戎，喋血山河，藉言恢復，而舊志亦不備載也。』受地緣政治影響，台灣島是眾所矚目的兵家焦點，至今依然。
民，以食為天，軍糧更是傳統戰爭勝負決定因子之一，《孫子兵法》曰：『軍無輜重則亡、無糧食則亡、無委積則亡』。這種「廣積糧」的備戰思維影響了歷代的理政思維，近代台灣因而曾有三次大規模推動農政：
第一次是鄭成功來台，鄭氏三代（1661至 1683）在台整軍經武，做為反清復明基地，推行寓兵於農，登記戶口及農地，實行三田政策(官田、私田、屯田）。在金門島大肆伐木造船艦，全島林木砍伐殆盡，接近林業術語的「deforestation」(清除森林)。
第二次是日據時期（1895至 1945），採行殖民地經濟模式治理台灣，「工業日本、農業台灣」，除了管制礦業、糖業及樟腦業、開闢索道砍伐高山紅檜巨木，也大力發展農耕，育種培植接近長江以北梗稻口味的「蓬萊米」，取代本土「在來米」(秈稻)。設立農業試驗研究機構及農林學校，期間八田與一參與設計監造烏山頭水庫，落成儲水後配合「嘉南大圳」及埤塘灌溉，稻米盛產，得以支援大東亞聖戰。
第三次是國民政府遷台初期(1949至1960)，國共內戰時即已運用美援成立的「中國農村復興聯合委員會」，遷台後繼續運作經營農政（農復會→農發會→農委會→今農業部）。1949年實施「三七五減租」、1951「公地放領」、1953「耕者有其田」等土地改革政策，也投入農作物、水果和禽畜的育種改良，增建水壩發展灌溉及防洪；農業機械化、提供肥料做土壤改良…。砂糖、香蕉、草菇、草蝦、豬肉、鰻魚、蘭花，都曾是賺匯的重點外銷農產品。魚塭養殖及遠洋漁獲也均負盛名。
今日回顧：上述農業發展的三個重要里程碑，從「反清復明」，經「大東亞聖戰」，到「反攻大陸」，都是出於恐懼加仇恨的備戰思維，反諷的是皆以台灣做為對抗大陸的基地。三百多年來，這種備戰儲糧的理念已深入民心，上自大官殷商，下至庶民百姓，無不認為本土農業很重要、必須保護農民云云。衍伸出來的是一套正向話術－「本土農產品好棒棒！」猶記得前總統李登輝先生曾以「度假外交」模式突破封鎖，1994年出訪多個東南亞國家，在泰國與泰王浦美蓬「不期而遇」。湄公河遊船上地主擺出水果盛宴款待，隨團台灣記者詢問泰國水果好吃嗎？李登輝竟然答說：『不好吃，還是台灣水果最好吃。』這是肯定台灣本土農業的「政治正確」定音？
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重農思維下，台灣有大片土地被劃定為「可供糧食生產的農地」(arable land)－再區分為一般農業及特定農業區，據2019年統計：全台約有68.6萬公頃農地，包括農糧作物用地53萬493公頃、養殖魚塭4萬5,352公頃、畜牧用地1萬2446公頃、潛在可供農業使用地9萬7917公頃，還有4萬4,266公頃的「非法定農業用地」也正有人從事農漁牧生產。此外，約有10萬公頃農地位在都市計畫區，尚未通過的《全國國土計畫》草案中，卻將其預留為「農業發展地區」，全台農地還要擴充至74至81萬公頃。
台灣有大片土地被劃定為「可供糧食生產的農地」(arable land)－再區分為一般農業及特定農業區。（示意圖／Pixabay）
然而，我國在2002年一月一日，以「台澎金馬個別關稅領域」(TPKM)名義加入世貿組織（WTO）。當時的新聞焦點在米酒價格提高的爭議，其實加入WTO是出於台灣的經濟成長與出口依賴度高度相關，兼有與大陸競爭國際地位的用意，但也意謂我方承諾調降農工產品進口關稅、開放農工業市場。過去在保護政策下形塑的「本土農產品好棒棒」受到挑戰，海外有更多地區才真正是農業大國，他們的農產品才是價廉物美！
加入WTO的談判結果是：我方同意稻米、花生、蔗糖、紅豆、大蒜等41種農產品採取管制進口、限制地區進口、逐年遞降配額及關稅等方式處理。簡單說，就是逐漸開放農產品進口，我們的產業結構理應調整。
本土農業受到天災病害及人為操作不當的影響，多項農產品的生產常見暴起暴落，進而影響市價，「穀賤傷農、穀貴傷民」在台灣已是常態性輪迴交替。2021年八月，香蕉市價漲到每斤55元，婆婆媽媽及糕餅點心業者大嚷吃不消。一年之後的2022年九月，由於香蕉盛產，產地價僅在一斤2至8元間盤桓，甚至有盤商乾脆拒絕收購。於是朝野政治人物紛紛出面，在媒體前表演大口吃蕉以示支持本土蕉農。這樣的場景，不是也在高麗菜等多種農作物一再重複上演？
再以稻米為例：此雖是台灣種植面積最廣、農戶人數最多的生產性農業品項，但在小農結構下，生產成本高，且政府長期管制稻米進口，及保證收購價格的保護政策，已是國際市場價的二、三倍，競爭力令人質疑。
依據WTO入會諮商協議：我們開放進口稻米數量至少須達1990-1992年國內消費總量的8%，約為14萬噸。進口配額由國營貿易與民間糧商分之。因此台灣曾一度在市面可買到諸多美國、日本、泰國、越南的進口米。有一年我買了美國密西西比香米，電鍋起跳掀開鍋蓋，撲鼻芳香迎面而來。其實，美國不但是全球最大糧食出口國，也真是稻米生產大國，路易斯安那州每年舉辦國際稻米大會，今天在台灣大賣場偶而還可買到「加州好米」－即使在配額與關稅管控下，通常價格還是比本地米略低。記得有一次我告訴某位友人說買了加州米，他戲謔的指著我說：「嘿，你不愛台灣噢！」
全台可供糧食生產的農地中，約有20萬公頃已是常年廢耕或休耕狀態。2021年台灣大旱，新增休耕停灌面積7.4萬公頃，創下歷史新高紀錄！農委會同時提出「大區輪作」及「稻作四選三」政策：後者是指兩年四期稻作中，農友必須至少一期選擇種植水稻以外作物，或是「維護生產環境」(即：休耕）。如此大費周章，還不都是為了節省農耕耗水，但都是短線的戰術思考。2020年十月，政府宣佈桃竹苗稻田停灌。農民團體抗議，不明就裡的農運文青也跟著敲邊鼓聲援。經濟部長王美花被迫出面回應：
部長的坦言，點出了我們產業結構上的根本問題：生產性農業確實是用水的大宗用戶，水稻佔比過半。而當年加入WTO的初衷就是同意準備接受糧食進口，何況台灣民眾的飲食習慣已改變，米飯的食用量逐年遞減，稻田面積從全盛期的70萬公頃降到25萬公頃左右；國際間用以衡量社會消費趨向的「恩格爾係數」(Engel's Coefficient)早已低於20%，意謂民間消費不再偏重於飲食。如果同時要維持本地原產量，又要開放稻米進口，顯然不可能消化如此多的米糧。事實也是如此，政府近年來經常從糧商進口的稻米配額中再收購一部份，收入公倉儲放，終極歸宿可能是淪為飼料或堆肥再賤價出售，是完全的賠本生意，且賠的是納稅人的錢。政府每年的高額農業預算，各類補貼補助補救就用去大半經費。
2023年初統計：全台列管公糧倉庫儲存的稻米已達90萬公噸，可供全台2,300萬人口連續食用九個月。
「九個月存糧」這數字是怎樣的概念？1996台海飛彈危機時，政府首次訂定「四個月」的安全儲糧底線。今天的公糧儲量已是安全存量的兩倍以上，陳年舊米尚未消化，當年新米繼續收購入倉，這也反映在稻米的單項「糧食自給率」已足夠，即使有大面積稻田休耕也無立即缺糧危機。備戰恐懼思維下，以「糧食安全」為訴求的護農政策，看來是過時了。
2022年烏克蘭戰爭，引發全球糧食危機。備戰恐懼思維下，以「糧食安全」為訴求的護農政策，看來是過時了。（資料照，美聯社）
美、加、歐盟、韓、日…等國都有農田輪作休耕補助的辦法。但我們台灣不應仿效農業大國，例如美國之所以成為糧食的淨出口國，主要在於以農企方式經營農業產銷，平均每個農場面積近170公頃，台灣則不足一公頃(一個標準足球場場地)。2023年，彰化縣政府公開標售農地重劃區內多筆抵費地及其他零星土地，最小一塊僅有17.65平方公尺(5.33坪)，這樣的畸零地，在台灣鄉間並不少見，也非最小。
我們社會的特殊痛點就是地小人稠，山地、丘陵佔全島面積的三分之二，林地佔了約六成土地。剩下稀少土地資源的經濟負載功能壓力大、需求競爭激烈，閒置的農地原本可以種植農作物，或是蓋工廠、住宅、商場或運動場，如今空蕩蕩長滿野草。農地閒置，還要掏錢補助農民地主，其實是對土地價值及政府財政的雙重耗費，在追求利益最大化的前提下，倒不如釋出部分農地改做他用。
因此，我們理應冷靜評估生產性農業的供需關係：是否有必要恆久維持這麼多的農地？是否需生產這麼多種類及數量的農產品－尤其是稻米？是否應長期排拒海外農產品進口？這顯然已不是單一部會的抉擇責任，應在行政院主導下，聯合農業部、經濟部及內政部做跨部會通盤檢討。具體走向我在此提出四方面：
（一）、重新檢討國土規畫，至少在六都鄰近地區22萬公頃農地中釋出部分廢休耕農地改供工商及社宅建地使用，（二）、「稻作四選三」政策進一步廣泛實施，甚至擴大為「四選二」，從改變農作物種植配比來降低生產性農業的用水量，（三）、擴大開放海外農產品進口，初步應從提高單項農產品配額及降低關稅著手－這當然也要經過客觀的逐項分析評估，（四）、輔導農民轉業、退場，可參考南韓加入WTO的因應對策，即給予農民「離農津貼」做為保護性的緩衝調適。
需特別一提的是釋出農地須有嚴謹規劃，前提是應承認今天的許多老農、小農、非專業的兼職農民，他們很多人是想放棄農地換取金錢回報的！我常在偏僻的路邊看見大廣告牌，土地仲介宣稱可代購代售農地興建農舍。1988年「520農民運動」提出的抗爭訴求之一就是「農地自由買賣」。農業縣的立委陳明文也曾說：『如果大量土地劃設為農地，就等於一輩子被判死刑，永遠沒機會發展。』問題是政府公權力如不介入規劃管理，任憑民眾私相買賣農地轉用，必然產生弊端，宜蘭就是活生生的前車之鑑：
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雪隧通車後，宜蘭農田接連冒出「狗籠農舍」，繼以整修改建為名二次施工，田中央長出豪華別墅。因縣府自訂管理條例，農舍興建無需「臨側臨路」，建物面積甚至可高達土地四成。2021一年，宜蘭農舍建照核發件數佔全台四成，建照核發累積 7,402 件，佔全台17.4%。顯然多數是務農為假、居住為真。
最近更有令人瞠目結舌的新聞：宜蘭農地活生生冒出一間佔地2,000坪的大
廟，縣府雖取締、提告多次，廟方無動於衷。輿論壓力下，縣府終於出動怪手拆除，卻是象徵性的破壞部分梁柱結構，說是拆除違建經費不足。可想而知，那些既成事實的七千多間違建農舍，取締處理相當棘手。
這樣的農田別墅造成的問題多多，各家民生汙水排放沒有統一的管道路線，多是逕行流入灌溉溝渠，灌排混合，農作物耕種收穫焉能避免汙染。
自耕小農過去是一種自我選擇的生活方式，『日出而作，日入而息。鑿井而飲，耕田而食。帝力於我何有哉！』小農的「田」「舍」同地是可以理解的。然而，傾向土地利用的稻農等傳統小農經濟，在廿一世紀式難以維繫一家溫飽生活了。2023年，全台50萬農民中，真正務農收入平均只佔家戶所得的23%。曾有學生告訴我說她的母親在農會信用部任職，『那是農會最熱門的部門』。農會信用部其實就是銀行業務，這也算務農收入嗎？
農委會2000年修訂通過的《農村發展條例》，看似嚴格管制農舍興建，敗筆在於仍准許「田」「舍」混合，即使農舍遵守「臨側臨路」規範，農田還是更加破碎化，也造成前述的環境汙染失控。更荒謬的是土地釋出的紅利僅由買賣雙方分享，全民未能享有。究其初始：很多農民是「耕者有其田」從地主分得田產，那是要你種田，不是讓你蓋房的。類比如工業區土地原是要蓋廠房，不良建商卻蓋起「工業宅」出售！
對比彼岸大陸：浙江省嘉興市率先實施的「兩分兩換」政策，就是積極管控農地轉移：農民交出原先位於田裡的破舊農舍，免費遷入政府另地興建的集村式農民公寓；土地也一併交由政府拆除農舍，統一重劃，田畝方正整齊。這是「田」「舍」分立的概念。
台灣過去對於農戶田地過小也有「大佃農、小地主」的因應策略：就是租下幾戶小農廢耕的鄰近田地，交由專業農民作集團式耕作經營。但僅有少數農會承接的樣板示範案例，並未普及，主要是廢耕與有耕作農地之間的收益差距不大，租金報酬不吸引人，不同等則的稻田地主也不同意集團耕作後的按畝分潤，地主還會擔心出租後是否影響其他財產權。
說到專業農民，其實台灣已有專業分工的趨向：當宣佈某一區停灌休耕，影響所及不只是種稻的農民，還有主責培育秧苗、耕鋤整地、收割曬穀的個別專業團隊，這顯示傳統個體戶的小農已難適應新時代，更無法進入未來的高科技主導之新農業。因此，我們應將眼光更多投射在農地轉用做非農業用途。
台灣缺蛋之初，農委會以雞瘟防疫為由辯解不能進口雞蛋，後來撐不下去了而開放進口雞蛋。（資料照，柯承惠攝）
釋出農地轉用需要縝密配套：通常是都會區近郊農地面臨炒作的壓力大，如果某地區農地解編，難道就只有地主獲利？應立法讓政府公權力介入主持並分取農地紅利，部分可用於分享全體農民，例如農保福利支出、退休金、離農津貼；部分用於全民共享，例如降低興建社宅的成本及租金。
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農民轉業或退場，政府須視個別情形予以輔導協助。美國傳統的家庭田莊逐漸消失，被專業農企公司收購土地。領了一筆「鉅款」的中老年農民，攜家帶眷「入城」後方知都市生活大不易，不但沒有城市謀生所需的技能，昂貴的物價也正快速侵蝕自家的存款，全家老小愁容滿面。同樣的故事也發生在彼岸大陸，城鎮都會的農民工扛起建設責任，多只能幹體力活(工地蓋樓)、骯髒活(撿收垃圾)，領微薄工資。大陸小說家賈平凹曾撰寫兩部長篇小說《高興》與《秦腔》，生動刻畫進城農民工的日常生活，是笑中帶淚的農民文學典範。
其實，加入WTO之前，政府即已編列1,000億元的「農產品受進口損害救助基金」，原意就是要輔導無法與進口農產品競爭的農民安全有序的退場。如今每年發放的休耕補助款也是來自這筆基金。但加入WTO已逾廿年，政府仍在持
續想方設法補貼本土農產品，負嵎頑抗，少有輔導農民平順退場。
談農產品的國際貿易，此間政治人物總是有羅曼蒂克的單向思維，立論還是「幫助農民拓展外銷管道」；而對於進口海外農產品則是戒慎恐懼，如臨大敵。政府經常公佈「耀眼成績」，說農產品外銷數額提升、出口目的地分散增加云云。韓國瑜競選高雄市長時喊出的口號是「貨出去、人進來，高雄發大財」，他就任市長的短暫期間赴海外推銷的也是農產品為主。其實在台灣的總體經濟中，農產品出口佔比甚微。我查索進出口資訊：2022年台灣農産品出口總值是52.2億美元，較前一年減少7.8％；農貿進出口逆差高達151億美元，歷史新高數值。根據「世界銀行」2020年公佈的數值：全球農產品GDP估計有3.5萬億美元產值，但在全球經濟總量的比例僅有4%左右。
當台灣缺蛋之初，農委會以雞瘟防疫為由辯解不能進口雞蛋，後來撐不下去了而開放進口雞蛋，從一、兩國到最後有十國雞蛋之多，最後又有進口蛋過量到期而廢棄！既如此，何不早些開放進口？
今年國際豬肉價攀升，進口肉減少，盤商轉向本土養豬場搶肉而帶動肉價。農政單位又說先前短期補助進口肉的政策已停止。這種觀念都是認為進口農產品是短缺時的不得已而為之的替代補充，長期還是要保護本土農產品。
其實，民生必需品如豬肉和雞蛋，政府與民間應尋覓穩定、多元來源的海外管道，長期定量進口以調節國內供需。唯有長期訂單合約才不會臨時求貨而被敲竹槓；有海外進口品，方能自然調節本土農產品的產量及價格。例如前述的蕉價暴漲暴跌，如果長期進口約二、三成的海外蕉，對蕉價就有定錨作用，本地蕉農也不敢一窩蜂搶種搶收；台灣有天災，仍有進口蕉平抑價格。
總結來說：台灣在歷史三時期皆以大陸為敵，訴求自衛自保而擴大發展本土生產性農業。放眼今天的現實，這樣的理念是薄弱不切實際的：
2021年兩岸貿易我方享有順差高達1,047.4億美元(大陸方面統計數值，台灣對其順差高達1,716.2億美元)，兩百萬台商長年在大陸工作生活，而馬英九總統簽訂ECFA早收清單時，我方仍繼續管制大陸830項農產品進口，未新增開放項目；原已開放進口的農產品，亦不調降關稅。北京商務部於2023年4月宣佈對台灣禁止從大陸進口的2,455項產品進行貿易壁壘調查，即包括上述的農產品！這其實是我們片面保護主義思維作祟下的防禦性作為。而蔡政府慣以「抗中保台」的辣台妹形象攫取選票，兩岸農貿糾紛，我方多以叫罵及威脅將赴WTO告狀對應，無非也是因循訴諸前述三時期以大陸為敵的恐懼仇恨思維。其實兩岸官方理應通過溫情對話解決歷史爭端、紓解敵意。可自從1987年7月「解嚴」至今也有36年了，我方兩大黨面對兩岸關係，均未有突破性的創新對策，不外乎「先經後政」(藍)，甚或「只經不政」(綠)，都是出於政治對立的以拖待變。聽來聽去，我只以一句「Déjà vu」(似曾相識的老生常談)形容之。
扭轉兩岸為敵的觀念，是我方政治人物應對台灣人民所盡的心理建設責任與義務。這不但為避免「喋血山河」的兵兇戰危，也可藉此全面重整我們的產業結構，調整生產性農業的比重，對國土分配和水資源利用都是上善之舉。
