一、前言
「稀土」是舉世公認21世紀最重要的戰略物資，尤其在半導體、新能源產業、尖端軍事武器等的研發與升級迭代上，有著決定性的關鍵影響，故世界各工業強國無不竭盡全力爭奪。然而由於稀土的開採、分離提取與純化極具汙染性，無法符合西方先進國家的高環保要求，因此目前全球稀土產品（指加工後的各類稀土氧化物（REEs））的供應均集中在發展中國家，其中中國獨佔87%，其餘分別為馬來西亞11%、愛沙尼亞2%。馬來西亞本身的稀土產業並不發達，其產能主要來自澳洲礦業巨擘萊納斯（Lynas Corporation, Ltd.）在此投資設立的冶煉分離加工廠（Cracking & Leaching，C&L），其稀土精礦來源與高階技術均為萊納斯掌控，馬來西亞只負責生產而已。
有感於其在全球稀土產業供應鏈中的特殊地位，馬來西亞一方面對犧牲自家環境以充當西方陣營稀土產能的「備胎」頗為忿忿不平，一方面亦對發展自主性稀土產業躍躍欲試。畢竟馬來西亞是全球新興工業重鎮―東盟―的重要成員，具有一定的工業基礎與經貿實力，加之擁有頗具規模的稀土加工生產經驗，要將自己打造成中國之外的唯一稀土全產業鏈重鎮並非不可能，然而因各種條件侷限，此一擘劃始終進展緩慢。不過此情況在2023年迎來了一番新局面，未來是否牽動全球稀土爭奪戰的格局與東西方情勢消長，值得觀察。
二、馬來西亞發現非放射性稀土大礦的前景分析
2023年6月，馬來西亞天然資源、環境及氣候變化部長聶納茲米（Nik Nazmi Nik Ahmad）表示，該國在十個州――吉打、吉蘭丹、登嘉樓、霹靂、彭亨、雪蘭莪、森美蘭、馬六甲、柔佛和砂拉越――所屬的29個地區，發現了高達1,610萬噸、含有「非放射性稀土元素」（Non-Radioactive Rare earth elements，NR-REE）的礦床，初估市值高達8,096億馬來西亞令吉（約合1,780億美元）。
緊接著，2023年11月，馬來西亞礦產和地球科學部門表示，其於11月的稀土資源勘探中，在檳城（Penang）州內的直落巴巷、浮羅山背、大山腳和武吉班卓4大地區，又發現了大量非放射性稀土礦牀，總量達到170萬噸，估算價值約合1,000億令吉、將近220億美元。
這兩項發現如同天上掉下來的禮物，使得馬來西亞有望超越俄羅斯（稀土儲量1,000萬噸），躍居全球第四大稀土儲量大國，僅次於中國（4,400萬噸）、越南（2,200萬噸）與巴西（2,100萬噸）。以下為增加了馬來西亞儲量之圖：
增加馬來西亞之2023全球稀土儲量及佔比（海中雄提供，資料來源：USGS，January 2024；馬來西亞礦物及地質科學局，2023年6月）。
世界稀土的產量與儲量（海中雄提供，資料來源：USGS，Mineral Commodity Summaries，January 2024）
2023全球稀土儲量及佔比（海中雄提供，資料來源：USGS，Mineral Commodity Summaries，January 2024）
2023全球稀土產量及佔比（海中雄提供，資料來源：USGS，Mineral Commodity Summaries，January 2024）
回顧既往，馬國在發展稀土產業鏈的過程中，可謂飽受波折。因為自2012年澳洲萊納斯（Lynas Co.）在馬國建立稀土加工廠開始運作，就因冶煉過程中產生的輻射廢棄物無法妥善處理，違反當初的設廠承諾，導致抗爭不斷，至今爭議未解。
有鑑於目前馬來西亞提供全球11%的稀土氧化物，是以美國為首的「西方反中稀土大聯盟」的唯一希望所繫，而在中美交惡、地緣衝突日益緊張之際，若萊納斯馬國廠因環保爭議被勒令關停，中國又對稀土產品展開全面性限制出口，則美、日、歐等西方陣營的工業必將遭受毀滅性打擊，影響至關重大。
而如今隨著優質新礦藏的發現，未來若萊納斯不再由澳洲進口含輻射的稀土礦石，轉而協助馬國，就地開採其非放射性稀土礦脈，並就地分離加工，則不僅可解決困擾萊納斯多年的環保爭議，也可讓以美國為首的稀土抗中大聯盟鬆一口氣。
然而從另一角度觀察，因為馬國與中國在地緣政治及經貿往來上早已形成緊密依存關係，馬國打造自主稀土產業鏈的合作對象首選，可能會是中國而不是西方陣營，畢竟全球僅有中國具備完整且先進的稀土產業鏈，且中國早已是馬來西亞第一大貿易夥伴，僅2024年1-11月，兩國貨物進出口額就達到1,909.57億美元，同比增長11.1%，相當驚人。
果不其然，2024年3月20日，持親中立場的馬來西亞首相安華（Anwar Ibrahim）便責成科學、工藝暨創新部部長鄭立慷於4月底訪問中國，針對中國政府於2023年12月起禁止多項稀土加工技術出口一事尋求突破，同時邀請中國公司赴馬來西亞投資稀土精煉廠（中國用詞，亦即C&L廠）。中國未來是否會參與並協助馬國建立稀土自主產業鏈，也讓世人高度關切。雖然中國早已宣布管制稀土開採、冶煉技術的出口，對於馬國向中國提出合作開發稀土產業鏈的請求，也迄今尚未明確表態，但時值馬、中建交50周年，在兩國大事慶祝之際，會否撥雲見日峰迴路轉？值得觀察。
在探討馬國如何做出未來建立自主稀土產業鏈的決策方向時，應該先回顧一下澳洲萊納斯與馬國糾纏多年的恩怨情仇，如此較能從馬國的立場出發，釐清一個輪廓出來。
三、澳洲萊納斯之馬來西亞稀土加工廠面臨的環保問題
稀土，既不是土、也不稀缺，稀土是17種金屬元素的總稱且遍布全球，它的「稀」在於它並非原生金屬，而是依附在其他礦脈中（通常伴生於鐵、錳等金屬礦脈中），其含量極低且極為分散，需注入大量化學物品，將內含的稀土元素集中後再提取，每種元素的提取方式又各有不同，不僅過程艱鉅繁瑣，且平均生產一噸稀土竟伴隨2,000噸廢料，其中還含有多種輻射物質，會在開採、提煉、分離等過程中釋放出來，成為毒害環境的殺手。這也是歐美各國明明坐擁稀土礦，卻不敢、或不願在國內打造自主稀土產業鏈的原因所在。
（相關報導：
中國版「小院高牆」政策，竟衝擊尼米茲級航空母艦！最新稀土出口禁令，波及美軍上萬條武器供應鏈
｜
更多文章
）
自1980年代開始，各國因環保意識抬頭，為了在不繼續汙染自家環境的前提下，又在各項環保法規趨於嚴格規範的壓力之下，也就順勢將高汙染的稀土產業推向剛打開大門的中國。直至21世紀初期，中國已發展出完整而先進技術的稀土產業鏈，此時歐美及日本感受到中國在稀土產業的壟斷能量帶給世界的壓力與恐慌。於是，歐美日形成了稀土抗中大聯盟，並選定馬來西亞為其戰略夥伴，2007年，由澳洲萊納斯（Lynas Co.）領軍向馬國申請在彭亨州關丹的格賓工業園區設立稀土分離廠，幾經波折之後達成協議批准建廠，萊納斯可以將澳洲的稀土礦經過初步洗選後運至馬國，進行分解、洗滌（Cracking & Leaching，C&L）等後續加工。
向馬國工業發展局申請，在彭亨州關丹的格賓工業園區設立稀土分離廠，並獲得建廠批准，可將澳洲開採的稀土礦經過初步洗選（稱為精礦）後運到馬來西亞，進行分解、洗滌（Cracking & Leaching，C&L）等後續加工，並給予了特別優惠的12年免稅期，也就是說，澳洲萊納斯從投產運作後，至今還未曾繳過稅。
時至今日，馬國環保團體所關注的議題是，萊納斯從設廠生產運作開始，所產生的廢棄物就無法達到申請設廠時承諾的無輻射標準。2012年2月23日，萊納斯簽署的從馬來西亞清除廢物的承諾書：「洲萊納斯公司在此做出全面承諾，將在臨時經營許可證期間，將位於關丹格賓的萊納斯先進材料廠產生的所有廢物從馬來西亞清除。」至今已生產累積約120萬噸水瀝濾淨化固體（WLP）輻射性廢料無處可去，雖然馬國政府強烈要求改善，但至今無解，使得該廠一直面臨強制關廠的風暴中。
例如2020年3月，當馬國政府核准萊納斯馬來西亞廠三年一期的營業執照更新時，便依據萊納斯2012年的承諾書，提出了4項附加條件：
1. 萊納斯必須確保所興建的永久廢料儲存槽 (PDF) 只能存放現有及直至 2023 年 7 月所產生的水瀝濾淨化固體（WLP）輻射性廢料；
2. 萊納斯必須確保澳洲做分解與洗滌 (C&L)設施在 2023 年 7 月前投入運作，此後，萊納斯不被允 許在馬來西亞進行生產輻射性廢料的 C&L 程式；
3. 萊納斯將不被允許把含有天然放射性物質 （NORM) 的原料帶入馬來西亞；
4. 萊納斯只能在被允許的 PDF 處理現有及直至 2023 年 7 月前所產生的WLP輻射性廢料。
雖然萊納斯爭取到三年一期的營業執照更新核准，但終因技術無法達標以及考量其他商業因素，2022年5月，萊納斯又向馬國政府提出請求取消上述 4 項條件。最終馬國政府審議之後，由原子能執照局（AELB）於2023年1月19日宣布駁回，並強調該國仍維持原先批准更新萊納斯的營業執照3年（即從2023年3月3日起至2026年3月2日）之決議，同時提示萊納斯必須遵守原有條件，在2023年7月前達成「無輻射營運條件」，否則將面臨限時停產的嚴重窘境。
萊納斯稀土廠（稀土氧化物REEs產量占全球11%，中國占87％）若停產，將使全球稀土供應鏈崩潰瓦解，造成中國獨攬全球稀土市場供應量，如此局面何奇恐怖啊。 茲事體大，在全球關注下，馬來西亞亦承受極大壓力。當時馬國輿論提出妥協建議，如果萊納斯能將其廢料運往國外，可以考慮允許該公司在關丹的營運。然而從現實面看，各國皆不敢面對環保人士的抗爭，又有哪個國家願意接受幅射廢料呢？ 所以被譏為假議題而無疾告終。
（相關報導：
中國版「小院高牆」政策，竟衝擊尼米茲級航空母艦！最新稀土出口禁令，波及美軍上萬條武器供應鏈
｜
更多文章
）
最終，因為萊納斯跨不過技術門檻，而面對「2023年7月起無輻射營運」的大限，在該年10月20日黯然宣布，將暫時結束在馬來西亞的所有稀土業務，僅保留少數高階稀土磁鐵等項目。如此驚天動地的大驚嚇，全球稀土市場哀鴻遍野，各國又是如何緊急應對啊。
僅僅4天之後，緊張情勢出現令人瞠目結舌的大逆轉，10月24日，馬國政府宣佈，該國原子能執照局（AELB）已允許萊納斯繼續進口含有天然輻射的稀土精礦，並在當地進行分解和洗滌（C&L），前提為必須確保水瀝濾淨化固體（WLP）廢料的輻射性低於1bq/g。也就是有條件更新萊納斯稀土廠營運執照的規定，以便該廠持續運作，直至原核訂的2026年3月屆滿日期為止。
馬國將稀土的環保標準從「零輻射」放寬到「輻射性低於1bq/g」，看似西方陣營施壓成功逼使馬國政府退讓，暫時解除了美歐日等國對於稀土被中國壟斷停供危機的恐懼。
有人認為這是西方陣營的勝利，但還有另一種看法，認為這是複製了2023年8月日本福島核汙染水排放入海的國際容許模式。馬國的官方說法則是，原子能執照局係依據最新的實驗研究結果作出決定，認為萊納斯所開發的新技術可以從WLP廢料中提取含有放射性的釷（Thorium），直至廢料的輻射濃度低於馬來西亞「1984年原子能執照法令」及《2011年原子能許可（放射性殘留物管理）條例》第二附表的標準，無須受其列管。 雖然標準放寬了，但能否在時限內達標，依舊讓人質疑。
因為2023年10月24日，馬國主管稀土政策的鄭立慷部長表示，過去12年來，大馬萊納斯稀土廠的WLP標準始終停留在5至6 bq/g不見改善。另外，如果要求萊納斯在未來的2年內開發出新技術，將放射性的釷元素從稀土廢棄物中提取出來，從現有的實驗室規模，變成試點專案，再到規模化使用，讓人無法樂觀以待。
歐美日等國還在慶幸壓力解除之際，馬國政府隨即公布了新的稀土政策，2024年1月3日，馬來西亞森美蘭州（Negeri Sembilan）宣布，針對非輻射性新稀土礦藏的開發政策，該州批准了稀土元素（REE）開採的標準作業程式。至此，馬國向全球科技界發出了訊號，欲建立自主性稀土產業鏈的企圖心躍然檯面。
隨即又發出了更大的重訊，森美蘭州州務大臣阿米努丁．哈倫（Aminuddin Harun）表示，州政府還將允許「中國以外」的外國公司競標該州的稀土礦開採工作。萊納斯為了能在馬國能安穩地繼續營運下去，當馬國非輻射性新稀土礦開採出來後，勢必將使出渾身解數，打著促進當地經濟發展而大量採購，以緩解環保團體抗爭的壓力。
2024年3月，馬來西亞總理安華在訪問澳洲期間，會晤了20家澳洲知名企業，其中就包含萊納斯，該公司表示擬在馬國加碼投資約2.1億美元，隨即於6月便發布了相關的最新訊息。
因為萊納斯在馬國生產稀土長期引起不少爭議，最新爭議為「拯救大馬委員會」主席陳文德此前對萊納斯獲准就關丹興建永久廢料儲存設施一事提出挑戰，在馬國上訴法庭於2024年5月13日允許渠修改上訴記錄後，案件預計於本（2024）年底開庭審理。
除了一連串進行中的新技術投資與改進外，如前所述，隨著馬國非放射性稀土礦脈的發現，若萊納斯稀土廠承諾未來完全採用馬國本地生產的稀土礦石，以取代澳洲進口的含輻射稀土精礦，或許環保抗爭議題的壓力將獲得徹底解決。
四、馬國稀土產業發展與中國的關係
放眼全球，目前稀土儲量排名前列的國家中，中國、越南、巴西、俄羅斯都不屬於西方陣營的反中稀土大聯盟；再就全球隱然成形、相互抗衡的兩大陣營――七大工業國（G7）與金磚國家組織（BRICS）――而論，中、俄、巴西本就是金磚組織創始成員，越南也於2024年11月成為金磚組織的夥伴國（partner countries），同時取得此一夥伴國地位的13國中，馬來西亞也赫然在列。換言之，原本為西方稀土大聯盟中唯一產能「備胎」的馬來西亞，如今卻遊走在東西陣營間，企圖兩邊得利。面對這樣的新情勢，西方諸國對於馬來西亞欲打造自主稀土產業鏈的企圖，究竟是樂觀其成？還是暗中阻撓？答案恐怕並不樂觀。
馬來西亞政府遊走兩端的心機，可由一些細節推知。 正如前文所述，明知萊納斯目前的WLP輻射還停留在5至6 bq/g，馬國政府若真有誠意放行，又何必訂出1bq/g的高難度新標準？這背後是否有其他圖謀？答案果然不久後就在世人驚訝中揭曉。
2024年3月4日，馬國總理安華在訪問澳洲時，公開表達了希望與中國在稀土領域展開務實合作的意圖，他同時表示，西方不應該將仇華情緒或所謂的「中國威脅論」強加給馬來西亞；馬來西亞和中國之間沒有任何問題，其他人不應阻止馬來西亞和鄰國發展友好關係。
另外，馬國重量級學者、馬來西亞地質研究所所長阿布德．拉希德．加法爾亦明確指出，中國是全球最主要的稀土生產國，在知識和技術方面，從勘探、開採、加工到生產，中國都是世界第一。加法爾表示，如果能達成雙贏的交易，中國也可以成為馬來西亞的好夥伴。
2024年4月，安華指派主管稀土政策的鄭立慷部長訪問中國，同時邀請中國公司赴馬來西亞投資稀土精煉廠。外界這才驚覺其玄機所在：因為中國政府早於2011年1月24日發布的《稀土工業污染物排放標準》，其中有關含有輻射的釷、鈾的水污染物排放濃度限值標準皆為0.1mg/L，相當於馬國設定的1bq/g新標準。換句話說，馬國放寬汙染限制，與其說是對澳洲萊納斯網開一面，或許更像是給了中國一張入場門票。
此舉的主要背景是，近年中國為了保護自己的稀土礦源，已從過去的濫採甚至放任地方盜採，改為由國家統籌限量開採，並從全球各地進口稀土礦物，在中國進行分離萃取與純化等深度加工後再行出口，以提高附加價值。以2023年為例，中國境內稀土的開採量為24萬噸，佔全球68%，但其各類稀土氧化物（REE）的產量卻高達全球87%；目前中國不僅是全球稀土精礦的最大生產國，同時亦為最大進口國，而馬來西亞正是進口來源之一。
根據2023年北京方面統計，中國自馬來西亞進口了價值人民幣9億7500萬元的稀土，是僅次於緬甸的第二大來源。然而據馬國官方調查，這其中合法出口的，卻僅有不到六分之一！由於各地非法盜採猖獗，迫使安華當局宣布，於2024年元月1日起，禁止該國將未經加工的稀土礦出口他國。但一紙禁令難以杜絕盜賣中國的歪風，與其如此，不如以新礦藏為籌碼，和中國展開正式合作，引進其投資與技術，以求獲取雙贏。
馬來西亞以本國利益為優先，中方亦須權衡赴馬國投資設廠對自己的利弊。
回顧過去12年，馬來西亞一直甘為西方反中稀土大聯盟的灘頭堡，以11%的稀土氧化物（REE）占比，硬是打破了中國的絕對壟斷優勢。如今稀土深度加工技術愈趨精密，新的稀土合成氧化物不斷被開發出來、應用範圍與功能亦大大提升，將稀土科技視為攸關國家安全的重大議題絕不為過。在此情勢下，中國又如何能輕易將手中機密向國外轉移？
中國要考慮的還包括，一旦馬國的稀土產業鏈被扶持成形，它會配合中國的稀土戰略（如定價、禁運等）嗎？還是會與中國形成競爭態勢、難以操控？目前安華政權固然與中國友好，但過幾年倘若馬國政權更迭，由親西方的新政府掌權，這些投資是否將進退失據？萊納斯馬國廠不虞技術洩漏，是因為中國稀土的加工技術早已領先，但中國卻不得不慎防。
再者，自從中國政府宣布於2023年12月起禁止多項稀土加工技術出口後，目前中國對於稀土產業的各項知識產權與技術輸出可謂嚴格控管，近乎滴水不漏。如今面對安華政府的設廠請求，此一限令是否要為其破例？以目前中國在西方全力打壓下態度已日趨強硬，亟需在國際間樹立大國威信，要中方為馬來西亞破例，似有難度。
然而中國若瞻前顧後也有風險，畢竟澳洲萊納斯已在馬來西亞佔有一席之地，以馬國欲打造自主稀土產業鏈的強烈企圖心看來，一旦中國不願入局參與，則無異是把機會拱手讓予萊納斯或西方陣營，平白喪失了將馬來西亞納為己方稀土戰略一環的絕佳機會。
馬國鄭立慷部長訪華後之稀土議題消失之謎
以初步發展結果觀察，目前中國還是步步為營，謹慎多於見獵心喜。當鄭立慷於2024年4月訪問中國時，各方原本期待兩國即將開展稀土合作，然而結果卻頗令人詫異。儘管鄭立慷與中國科技部長陰和俊共同出席了「中國－馬來西亞政府間科技創新合作聯委會第3次會議」，同時發表許多友好言論，包括強調今年是中、馬兩國建交50周年暨「中馬友好年」，中國－東盟將共建「一帶一路」(BRI)，甚至重申要貫徹雙方領導人「共建中馬命運共同體」的共識等，唯獨對各方矚目的兩國稀土合作計畫卻是三緘其口，隻字不提。
此外，美國干預的陰影也對中、馬合作造成阻力。在馬來西亞有意與中方展開稀土合作的消息傳出後，美方立刻提醒馬國要「慎選合作夥伴」，一旦採用中方的投資與技術，馬來西亞還可能面臨未來稀土產品遭西方陣營抵制的風險。因此，馬國當局一方面表示2025年將再訪中國尋求稀土合作，一方面亦表示將在國際間廣泛尋求合作對象。國際情勢與地緣政治如此緊張，每一個欲尋求發展之路的國家都夾在中間左支右絀，馬來西亞坐擁寶礦，但能否點石成金，仍有漫長的路要奮鬥。
五、結論
隨著馬來西亞境內優質稀土礦的陸續發現，使得馬國從擁有全球11%稀土氧化物產能的加工國，一躍成為世界排名第四的稀土儲量大國；加之其對建立自主稀土產業鏈所展現的強烈企圖心，牽動著中國與西方兩大陣營間的稀土戰略格局，此一發展才剛揭開序幕，後續結果尚難預料。
可以想見，如果萊納斯馬來西亞廠能在2026年3月前達到馬國新訂的環保標準，獲准持續運營，情勢可稍獲緩和，但倘若萊納斯因無法達標而被迫出局，導致全球稀土市場幾乎完全被中國掌控，這將是以美國為首的抗中稀土大聯盟絕不能容忍的。未雨綢繆起見，萊納斯或其他西方國家應會全力爭取加入馬國的稀土產業鏈打造工程，以求先一步將馬來西亞深度綁定於西方陣營中。
至於馬來西亞欲轉向中國以取得最先進的稀土技術和投資，中國的態度又是如何呢？相信在中國管制稀土各項技術禁止輸出的限令下，關鍵技術應該不會移轉，或許可由較低階的環節開始進行，待雙方互信提升時，再尋求進一步合作。
