# 聯合全面行動計畫 JCPOA  

歷史，總在看似偶然的瞬間，悄然轉向。國際政治的角力，像冰山一樣，藏在水面下的交易部分遠大於水面上的公開部分。

數十年來，伊朗及美國之間關係一直緊張，雙方分歧最近進一步擴大，伊朗在烏克蘭戰爭對俄羅斯的支持加劇美伊之間的緊張局勢，並導致西方實施更廣泛的制裁。伊朗總統萊希5月因為直升機失事不幸身亡，伊朗將於28日舉行總統選舉，美國總統大選也將於11月舉行。美國期刊《外交政策》指出，伊朗及美國的大選可能重塑雙方關係。

據《經濟學人》5日分析，在以色列與巴勒斯坦激進組織「哈瑪斯」的戰爭中，美國與伊朗之間的矛盾升級且更危險。拜登政府今年悄然恢復與伊朗的限核談判，但這場戰爭加劇了美國的「伊朗夢魘」。伊朗正公然透過其中東代理人威脅美國利益，也與其他獨裁國家如俄羅斯和中國進行某種形式的合作，考驗著拜登的中東戰略。

美國媒體14日引述知情人士說法，指出拜登政府已悄然重啟與伊朗的談判，爭取遏止伊朗核計劃及釋放德黑蘭關押的美國囚犯。這是美國為緩和緊張局勢、降低美伊軍事衝突風險而做出的努力，也意味著美國和伊朗自2015年核協議談判破裂以來，首度恢復外交接觸。

美國總統拜登在上任頭兩年的多數時間裡，幸運避免了中東地區的紛擾，不過2023年開始，他可能將因為中東局勢忙得不可開交。

以色列國防部長甘茨12日聲稱，伊朗有能力在幾周內產出足以製造3枚核彈頭的濃縮鈾，同時公布了10個疑似伊朗在敘利亞建造的武裝設施，並稱其對以色列構成安全威脅，導致早已陷入僵局的伊朗核子協議談判局勢再度惡化。

美國總統拜登13日至16日計畫出訪以色列、約旦河西岸和沙烏地阿拉伯，並將出席波斯灣合作理事會峰會，這是他就任美國總統一年半以來首次訪問中東地區。不過，在此趟訪問啟程前夕，拜登便受到包括來自黨內的諸多批評，認為他在競選期間誓言要將人權作為美國對外政策的核心，如今卻要出訪分別被指控殺害知名異議記者哈紹吉及巴勒斯坦女記者阿布・阿克利赫的沙國和以色列，令人感到相當不滿。

美國總統拜登為了集中全力對抗中共及俄羅斯，除自阿富汗和伊拉克撤軍外，並急遽縮減美軍在中東的反導彈系統數量。但伊朗和以色列近期的政局變化，恐會讓拜登因「前院失火，後院失事」而「顧此失彼」。伊朗大選6月19日揭曉結果，強硬派政治人物萊希（EbrahimRaisi）獲得62％選票當選總統。萊希屬於伊斯蘭教什葉派，是伊朗最高領袖哈米尼（AyatollahAliKhamenei）屬意人選。萊希長期在伊朗司法部門工作，曾因參與1988年處決數千名政治犯，引來外界批評，美國即以其侵犯人權為由，在2019年將他列入制裁黑名單中。萊希的當選使得伊朗《聯合全面行動計畫》（JCPOA，簡稱「伊朗核協議」）談判前景蒙上陰影。2015年7月，伊朗與聯合國5個常任理事國及德國（P5+1）達成的這項協議，要求伊朗凍結核武計畫，以換取國際社會解除對伊朗制裁。今（2021）年4月6日，伊朗與六大國就恢復履約問題在維也納展開談判，第6輪談判於6月20日結束，歐盟認為會談在一些技術問題上取得進展，各方就協議技術文本有了更清晰的認識。美國則認為談判仍存在歧見。現在的問題是，伊朗總統選後表示要暫停談判，那協議是否能還能順利恢復？過去四十年，美國歷屆政府都將伊朗視為心腹大患，認為伊朗的核武發展是中東地區的一顆不定時炸彈。但共和黨政府與民主黨政府對伊朗的策略有些微不同。雷根執政時，把伊朗列入支持恐怖主義的國家名單；小布希上任後，甚至將伊朗視為「邪惡軸心」的一部分；歐巴馬希望透過外交手段，說服伊朗限制其核計畫。2013年9月27日，歐巴馬與伊朗總統進行電話交談，這是兩國長期以來的首次高層接觸。川普批評協議規範的範圍太狹窄，無法限制伊朗發展核武，他任內對伊朗採「極限施壓」政策，並於2018年5月片面退出《伊朗核協議》，重啟並新增一系列對伊朗之經濟貿易制裁。伊朗的回應是宣布停止遵守核協議的某些限制。而為防止伊朗採取挑釁行動，美國自2019年中以來，即在波斯灣地區展開大規模的軍事集結。拜登在大選期間就批評川普的極限施壓政策未能奏效，並導致緊張局勢顯著升級，美國的盟友也拒絕接受這個政策。拜登強調，若伊朗重新遵守核協議中對其核計畫施加的所有限制，美國將重返協議，並以此作為新談判的起點。但拜登堅持，談判時不解除全部制裁，並要求伊朗在導彈計畫和對中東地區國家的干預行動有所限制。美國務卿布林肯表示，即使伊朗重新全面履行核協議，美國仍會對伊朗實施與協議無關的數百項制裁措施。對伊朗而言，重返先前的協議是有利可圖的，除可換取西方解除對伊朗金融、貿易和能源等多項領域制裁，也可讓伊朗在海外被凍結的數百億資產獲得解凍；但前提是美國必須先解除對伊朗的制裁，且不涉及協議未包含在內的伊朗彈道飛彈和人權問題。美國約翰霍普金斯大學國際關係教授納斯爾（ValiR.Nasr）指出，「美國和伊朗正在談判的，事實上並非同一個協議。」這句話形容的相當貼切，美國和伊朗就是在這個同床異夢的狀態下進行談判。有專家指出，美國處理伊核問題攸關其在中東地區的安全、經濟、價值觀和全球領導地位等四大利益。拜登想以多邊外交處理伊核問題，但面臨三項困境。第一，美國國內政治氛圍不容許拜登對伊朗示弱。美國前國務卿蓬佩奧日前受訪時，批評伊核協議讓美國處處受限，他認為拜登重新加入協議，是為了安撫伊朗的恐怖主義領導人。蓬佩奧表示，「有人覺得美國只要重返核協議，就能控制伊朗的核項目和恐怖活動，這種想法是如此愚蠢。」第二，今年6月，班奈特（NaftaliBennett）取代執政12年的尼坦雅胡（BenjaminNetanyahu），擔任以色列新任總理。班奈特在上任後召開的首次內閣會議中，稱呼萊希新政府是一個「殘暴的劊子手」政權，認為世界大國不應與其談判新的核協議。外界認為，班奈特的作風較其前任更為保守。以色列政府的一名高層人士說，萊希當選會讓以色列別無選擇，只能攻擊伊朗的核設施，而以國正為此重新制定預算和分配資源。支持以色列是美國民主、共和兩黨內部「建制派」共識，拜登不得不考慮國內的政治氛圍。第三，當美國在中東的影響力日趨式微之際，中共正悄悄地「填補真空」。中共外交部長王毅曾說，中共與伊朗的關係不會受到當前局勢的影響，而將是永久戰略性關係。中共龐大的能源需求和開展連接歐亞大陸和非洲的「一帶一路」計畫，使中共特別重視具有豐富石油資源和重要地理位置的中東地區。中共與伊朗今年3月28日簽署了一項廣泛的經濟和安全合作協議，中共未來25年將投資4,000億美元於伊朗的交通建設、資訊科技等，以換取穩定及優惠的石油供應。中共標榜「不干涉內政」的作法，強調促進中東經濟發展，提出有別於美國推行民主的選項，在中東地區還頗有賣點。《紐約時報》分析指出，長期觀之，僅是恢復舊協議已無法滿足美國和伊朗的需求。我同意這個看法。美國和伊朗的矛盾已不僅是戰略層次的問題，最終會觸及美國學者杭廷頓（SamuelHuntington）筆下的「文明衝突」。另一方面，就像北韓緊抱核武一樣，伊朗是不會輕易放棄手中這張牌。因為伊朗了解，除了蘊藏的豐富石油外，保留更多核能基礎設施，才是它與美國討價還價的籌碼。

美國總統拜登28日凌晨（美東時間27日晚間）下令展開軍事行動，對敘利亞、伊拉克3處軍事設施進行空襲。伊朗支持的武裝組織近來利用這些軍事設施，以武裝無人機攻擊駐紮當地的美軍。這是拜登今年1月上台以來第二次用兵，上一次（2月25日）也是鎖定伊拉克與敘利亞境內的親伊朗、反美勢力。

中東大國伊朗18日將舉行4年一度的總統大選投票，堪稱今年中東最重要的一場選舉。儘管有5名候選人「競爭」，但在伊朗伊斯蘭教什葉派教士費心安排之下，誰勝誰負早已決定：強硬保守派司法總監萊希將擊敗前中央銀行總裁赫馬蒂，當選伊朗第8位總統。但萊希雖然擁有伊朗最高領袖哈米尼的全力支持，上任後恐怕無力帶領伊朗脫離通膨失控、匯率崩盤、失業率高漲的絕境。

伊朗最高核事務官員表示，伊朗一座核設施在啟用了新的濃縮鈾離心機一天後便遭到「蓄意破壞」。

伊斯蘭信仰主要分為遜尼、什葉2大派，而身為什葉派領導大國的伊朗，除了以軍事手段介入爆發衝突的穆斯林國家，拓展自身影響力，還利誘當地遜尼派穆斯林轉為什葉派。敘利亞內戰15日屆滿10周年，《外交政策》專欄作家沃拉指出，隨著伊朗逐漸滲透，未來敘利亞可能像黎巴嫩一樣，被親伊朗武裝組織左右局勢。

美國總統拜登19日首次以總統身分站上國際舞台，以視訊方式出席「七國集團」領導人峰會與「慕尼黑安全會議」，再次向全世界宣示「美國回來了」。對於各方高度關切的中國問題，拜登強調美國與盟邦將與中國進行長期的「戰略競爭」，全力反制北京當局對國際經濟的「濫權與脅迫」。

美國新任總統拜登4日發表首次外交演說，與川普時代最大的差異，莫過於宣布不再支持介入葉門內戰，但美國仍將支持沙烏地阿拉伯防範伊朗的軍事需求，到底能否有效終結持續6年多的殘酷內戰，專家認為仍須觀察。

就在拜登（JoeBiden）就職美國總統後，伊朗問題成為拜登政府必須立即面對的問題。

美國政權交接剩下兩週時間，各界也睜大眼睛關注拜登上台後的外交政策路線。美中兩大強權的「新冷戰」是否勢不可擋？拜登如何看待俄羅斯對美國的威脅，又能否為伊朗、北韓的核子危機降溫？而美國將如何應對阿富汗、敘利亞、葉門正上演的戰爭？而拜登政府的中東政策又是什麼？

美國第46位總統拜登明年1月20日上任之後，馬上就得處理一顆外交上的燙手山芋，而且是一顆「放射性」的燙手山芋：伊朗核子／核武爭議。《美聯社》18日報導，伊朗正在其核子重鎮佛爾多興建一座地下核子設施。

二○一八年美國總統川普（DonaldTrump）退出了一五年伊朗與聯合國安理會五個常任理事國及德國和歐盟，在維也納也簽署的《聯合全面行動計畫》（JCPOA，一般稱《伊朗核問題全面協定》），就注定伊朗核問題已成為美、伊關係將走向惡化的道路，而下任美國總統拜登（JoeBiden）最大外交難題就是伊朗問題。

10月底，美國智庫布魯金斯研究院（BrookingsInstitution）22位專家學者聯合撰寫，給予下一位美國總統的外交政策建言，提出19條清楚具體的建議。為找回與美國並肩合作的同盟，以及使美軍繼續壓制中國和俄羅斯的威脅，白宮新主人需要執行以下政策：

美國民主黨候選人、前副總統拜登7日贏得賓州，跨過半數選舉人票門檻，將成為新任美國總統，而他曾表示，當選後會檢視與沙烏地阿拉伯的關係，包括要沙烏地對異議記者哈紹吉謀殺案負責，不過沙烏地通訊社8日報導，沙烏地國王薩勒曼及王儲穆罕默德，均祝賀拜登勝選。