國發會於3月30日公布了2050年的淨零路徑及策略,為淨零踏出關鍵一步。不過詳究內容,有諸點尚待深議。
碳定價如何成功減碳
首先,關於碳定價。目前唯一措施為碳費。但設立碳費,不必然抑制碳排量。目前尚無明確之碳費費率規劃。若長期而言費率仍收取過低,即便廠商完全轉嫁,對於終端商品價格影響可能有限。此時廠商即便維持排碳量,仍可透過轉嫁維持利潤,故無誘因減碳。
相對的,若碳費費率高到創造減碳誘因(如1噸二氧化碳100美元),不論廠商轉嫁、減產,或是引入新生產模式,都可能明顯推升商品價格。所得越低者,其商品消費占其所得比重越高,因此,碳費、碳稅具有所得越低、受創越重的「累退」效果。為去除該「累退性」,國外廣泛討論將碳費、碳稅收入轉為「碳紅利」發還個人或家戶,以此確保公正轉型,並降低民間反彈。可見,高費、高稅率及重分配,為碳費、碳稅是否能成功減碳的2大關鍵。
然而,國發會路徑中界定「碳費用途將專款專用於溫室氣體減量、發展低碳、負排放技術,促進低碳經濟發展。」意謂碳費不可能有類似「碳紅利」機制。可能的結果有二:一是費率低、無減碳效果、民間反彈低;二是費率高、有減碳效果,但民間高度反彈。民間反彈要不迫使費率回降,要不政策強行,一般民眾付出高昂代價。
在此狀況下,若要確保減碳與公正轉型,政府實應考慮是否由財政部課徵碳稅,因稅收無支出範圍限制;或應放寬碳費專款專用之限制,並規劃返還民眾機制。以目前規劃來看,令人擔憂碳費是否僅為針對他國課徵「碳邊境稅」的因應措施,而非著實要透過碳定價抑制碳排。
電價如何成功節能
第二,關於電價。國發會路徑中亦無明確設定電價對減碳的引導角色。目前再生能源發電可自由交易形成市場價格,但公用售電價格仍由政府管控。部分出口廠商受下游客戶要求,以再生能源電力生產,此推升再生能源需求與價格,並促使廠商用電效率提高。
然而,無下游客戶壓力、依賴公用售電之廠商,則可能因公用電價過低,而無節電誘因,甚至在價格被政府壓抑下形成供需缺口,導致燃煤、燃氣,甚至核電更難退場。
要避免這樣的狀況,政府需考慮公用售電是否應同步部分市場化,如要求用電大戶競價取得用電,讓價格自然上漲,反映因核電、燃煤、燃氣逐漸退場的供給緊縮,以及隨經濟發展所產生的需求增長。電價走高後,方能促使廠商用電效率改善,並推進產業轉型。
第三,路徑中隱含的污染者補貼問題。在缺乏明確的碳定價、電價等價格機制下,國發會路徑相當側重於對於產業的輔導與補助。排碳與用電大戶必然是輔導對象,而輔導、補助又須資金流入,故存在政府資源更加流入污染者的可能。 (相關報導: 重大挑戰!蔡英文:3月底國發會公布「台灣2050淨零排放總說明」 | 更多文章 )
類似狀況並非無前例可循。過往為輔導促進產業升級、產業創新,政府以諸多租稅優惠作為補貼,但卻形成廠商的補貼依賴,對於產業升級的幫助反倒有限。而在碳費即將施行之際,廠商也多訴求碳費基金應回歸廠商作為減碳補貼。若一再重蹈過去對於應受管制者反獲得資源的覆轍,淨零所創造之成本效益很難樂觀,且有違分配公平之虞。