尊重自由選擇與多元主義的社會福利：《丹麥史》選摘（2）

推動社會福利政策以紓解勞動階級的痛苦，減少社會問題的發生，而防止社會主義革命，是俾斯麥在擔任普魯士首相時所倡導的。他於1871年制頒〈勞動事故賠償保險法〉及於1876年設置「救濟基金」，顯見成效後；便積極地在1883年公布〈醫療保險法〉，1884年公布〈意外保險法〉，並於1889年公布了〈傷殘及養老保險法〉，建立起一套自上而下，由政府主動實施社會改革的強迫保險制度。這種德國式的制度當然對歐洲各國在下一世紀推行的社會福利政策，有其重大影響，但由於歷史文化背景之差異，在實施方法上仍有其因地制宜之不同。例如同屬北歐的瑞典，由於重工業發展迅速，大企業的工人所組織的工會勢力強大，其社會福利措施都是一致而強迫的，胥賴政府的公權力來推行。反觀丹麥則因都會化發生得較早，王室及民間的救助措施辦理在先，政府的社會福利政策擬訂在後；再加上廣大鄉村中農民合作組織勢力之龐大，和愛好自由的葛隆維式思想之普遍，使丹麥的社會福利制度，呈顯尊重個人自由選擇的多元主義的方式，茲分項說明如次：

一、疾病保險

丹麥現行的全民醫療制度可分三個層級。第一級是私營開業的「家庭醫生」（General Practitioner，簡稱GP）、牙醫、助產士及公立的衛生所（尤其在鄉下）之門診。病人只須繳付極便宜的掛號費、部分藥費及鑲牙費用，其他醫療及檢查均由國家負擔。家庭醫師是進入公共醫療系統的守門員（Gate­keeper），在經他們檢診結果，認為有作進一步檢查及診療之必要者，才能轉診公私立的專科醫師診所，是為第二級。病人也只要支付掛號費及部分藥費。如專科醫師認為有住院治療之必要或家庭醫生認為情況緊急時，可逕行轉診到醫院。除急診外，第三級的醫院例不接受自行就醫者。在醫院治療之一切費用均由國家支付。當然，自費至私立醫院就診或自購醫療保險，則不受任何限制。

丹麥素有重視國民健康的傳統，早在1672年便開始立法規範醫療行為，十八世紀已有醫院之創辦，助產士及公共衛生人員之訓練，並注意到傳染病防治問題。1858年的〈衛生條例〉企圖建立全國性的公共衛生系統。1892年便開辦由國家補助的健康保險，投保人數逐年增加，並於1973年改制成全民的由國家稅收支付全部經費的公共保險。在1960年經濟起飛後社民黨執政時代，各地紛建大型的綜合醫院，但自1982年保守黨上臺後，則偏重在設立小型的專科醫院以提昇醫療水準，並圖節省經費、提高效率。根據2018年的統計，平均每千人即有四位醫生，其比例高於眾多歐洲國家。更由於家庭醫生、檢驗人員、牙醫和專科醫師都是自行開業、合組診所；而病人又能自由選擇家庭醫師和檢驗單位；故彼此互動良好，關係和睦親切，在丹麥的醫療服務是令人滿意和感到喜悅的。 （相關報導： 烏克蘭如何以寡擊眾、力抗全球第二軍事強權俄羅斯？美軍專家解析關鍵因素 ｜ 更多文章 ）

此外，對殘障及老年病人必須在家繼續療養時，政府也派遣醫護人員巡迴服務，且根據1946年修訂的〈醫院法〉，對上述病人之無法獨立生活者，應予以優先住院治療的機會，故也有「長青病房」及其他安養單位的設置。

1970年調整行政區域、加強地方自治的改革，丹麥全國重劃為現制的十四個郡（Amt）及兩個直轄市：哥本哈根和費特力堡。公共衛生與醫療機構是地方自治的業務，故目前除哥本哈根大學附設醫院（Rigshospitalet）及傳染病防治所（State Serum Institut）為國立外，其餘醫院雖規模龐大，建築宏偉，設施齊全，卻均都是郡立的。丹麥政治之本土化與草根性，於此亦可得一例證。

二、兒童津貼與教育貸款

依1974年公布的〈社會援助法〉之立法精神，丹麥認為享受社會福利是一種「不虞匱乏的自由」，是與生俱來的人權；並不是對窮人的救濟。在2022年，兒童津貼以季計算，金額依孩童年齡調整，平均而言兩歲以下的幼童每季有一萬八千三百八十四克朗；三到六歲一萬四千五百五十六克朗；七至十四歲一萬一千四百四十八克朗。當孩童年滿十五歲後，則改領取一個月一萬一千四百四十八克朗的青年津貼，直到成年為止。但為求公平，該津貼具有排富條款，若父母一方的收入超過八十二萬八千一百克朗，補助金額則會減少2%（每一克朗約為新臺幣四元）。殘障者另有優厚的加給，務使其生活無憂，扶養者也不會因之煩惱。

從1814年推行強迫義務教育以來，丹麥的國民中小學不僅不收學費，連書籍及學用品也均由政府免費供應。建立社會福利制度以後，高中及大學也都不收學費，亦依是否與父母同住，提供不同金額的教育津貼。年輕學子如有需要，還可申請教育貸款，自2019年以降，大學生的教育貸款為每個月三千一百五十五克朗，需於離校就業後分期攤還。學生在教育津貼和貸款的協助下，當可無憂無慮地享受快樂的校園生活，丹麥的確實現了「幼有所長」的理想。

三、失業保險

丹麥在工業發展的早期，群居於都會區的工人，便由於鄉村合作社運動及中古基爾特制度的雙重影響而組織工會，他們和雇主間為工資和其他待遇問題經常談判交涉，依勞動市場的供需法則，和平地爭取權益。其後社會民主黨的力量介入工會運動，也本此傳統努力，不像其他國家的社會主義勞工運動之一味鬥爭與罷工。1910年成立的「工業法庭」（Industrial Court）更是巧妙的設計，使政府站在超然的立場上，公正地審判工會和雇主公會兩造的是非，並積極地調解雙方的糾紛。基本上，對失業者的津貼，乃是各類工會分別辦理的社會保險，唯因政府對保險基金的補助不斷擴大範圍與增加金額，看起來似乎是政府的津貼一樣。 （相關報導： 烏克蘭如何以寡擊眾、力抗全球第二軍事強權俄羅斯？美軍專家解析關鍵因素 ｜ 更多文章 ）

依現行規定，必須是該工會的會員、參加該工會主辦的失業保險逾一年以上、於過去三年持續工作一年，且具備一定收入者才能申請失業給付。津貼的金額倒很寬裕，最多可達其工資或薪津的90%，至少則為工資的三分之二，各依其所訂保險簽約及當年政府所核定的勞資雙方所簽勞動協定。面對失業率居高不下的問題，執政的社民黨1978年推出工作機會計劃（The Job­Offer Scheme），通常為政府或公營企業的臨時員工，1985年保守黨執政後，則修正為至多給予二次機會，且第二次可能要施予轉業或進修訓練，俾當事人易於回到勞動市場，做一個「壯有所用」的人。同時也准年滿六十歲且參加失業保險逾十五年者，得提前退休，俾能讓出工作崗位給青壯人力。丹麥法定退休年齡為六十六歲，此種辦法稱為：「Voluntary Early Retirement Pension Scheme」。該計劃於2020年1月再次修改，允許健康狀況不佳的個人，得以在正常退休年齡（目前為六十五歲又六個月，但到2030年逐漸增加到六十八歲）前六年退休。

四、退休養老

丹麥式的「老有所養」，不同於德國之由在職機關（政府或企業）撥付退休金，也不同於瑞典之由國家支付老年津貼，而是採取一種較為自由、更多選擇的折衷制度。每一丹麥國民都能享受一份基本的老年津貼，安度晚年。其中包括生活津貼（九十年代約為每月四千克郎，但若擁有財產而另有收入者，予以比例減少）、房屋津貼（若無自有住屋，由地方政府配住國民住宅或給予相當租金的津貼），並可享受醫療保險及巡迴看護（包括鋪床、住屋整潔、庭院除草及供應便當等）等社會福利。此外可向在職時所參加的保險，申請退休給付。當然領到退休給付後，也要比例減少老年津貼，退休給付愈高，老年津貼愈少。同樣的，如有財產收入（如利息、股利或房租等）也應減少或停止老年津貼，以符合平等的原則。

綜上可見，居住於丹麥，猶如生活在其他的北歐社會福利國家一樣，人人可以在平等的基礎上，無虞匱乏地享受生存發展的權利，但龐大的社會福利支出，迫使政府必須徵收鉅額的稅金來應付。北歐各國的加值稅率均高於歐洲其他國家，丹麥的綜合所得稅率更從48%開始，使人難於負荷。以致近年來產生了要求減稅及提高行政效率、減少公共支出的政黨。在學理上也形成了「社會福利工作究應由政府統籌辦理，抑或應分別交由義工團體來經營？」之爭議。縱係如此，吾人相信：丹麥人在「兩願民主」（Consensual Democracy）的原則下，所建立的「既自由又平等」之社會福利制度必定能歷古常新地繼續發展。 （相關報導： 烏克蘭如何以寡擊眾、力抗全球第二軍事強權俄羅斯？美軍專家解析關鍵因素 ｜ 更多文章 ）

＊作者為德國明斯德大學（University of Münster）哲學博士。曾任多所公私大學教授、臺灣省教育廳長、柏林自由大學（Free University of Berlin）客座教授、哥本哈根自由中國新聞處主任、中華民國駐丹麥代表，以及駐泰國特任代表。本文選自作者著作《丹麥史：航向新世紀的童話王國》（增訂二版，三民書局）