觀點投書：檢驗蔡英文政府的外交政策

前言

蔡英文總統上任至今，其兩岸政策是眾所矚目之焦點，反而忽略我國在國際社會可能面臨的嚴峻考驗。

兩岸關係與我國的外交空間可說是命運共同體。當兩岸關係和緩時，我國能享有較大的國際空間，反之則面臨中國大陸的雙重壓力。在蔡總統不願接受「九二共識」的情形下，國人當然對我國的國際空間沒有樂觀的理由。

今年五月的世界衛生組織大會（World Health Assembly，WHA）是蔡總統外交政策的第一道試煉，在有意試探中共外交底線的交手中，換來的卻是WHO對蔡政府重申「一中原則」的緊箍咒。

其次，國際仲裁庭於七月中針對南海爭議做出決斷，將我國的太平島降為岩礁，顯示出蔡政府外交判斷的嚴重失誤。

再者，在加拿大舉行的國際民航組織（International Civil Aviation Organization，ICAO）年會，在無法取得對岸諒解之下，蔡政府再次於國際參與受挫。

（Asia-Pacific Economic Cooperation，APEC）是我國少數具有正式會員資格的國際組織。蔡總統指派親民黨主席宋楚瑜為總統代表，在兩岸缺乏共識之下，仍難打破當前的僵局。

這一連串的外交失利，究竟是蔡政府有意形塑的兩岸對立態勢，還是其國安團隊的預判失準，有待後續觀察。

蔡政府的外交策略

不同於馬英九政府明確的「活路外交」戰略，蔡英文總統其實根本沒有明確的外交政策指導原則，外人很難一探究竟，連所謂的「踏實外交」也是上任後才匆忙定調的。

國人或許可從蔡英文的三項談話裡，來探索蔡政府的外交政策：去年民進黨29週年黨慶外交使節酒會致詞、今年的520就職演說及雙十國慶文告。

綜合上述三項文件，蔡政府的外交政策有三項特色：

一，蔡政府希望與民主國家建立密切關係，並積極參與區域性或國際性活動，寄望能帶領台灣走出去。

二，蔡政府賦予兩岸與外交關係同等比重，亦即不再把中國大陸對台灣國際空間的影響，視為政策制訂的最優先考量因素。

三，蔡政府希望能盡早打開參加TPP或其他區域及雙邊經濟整合的機會，像是「新南向政策」，進而降低台灣對中國大陸的經貿依存度。

簡言之，蔡政府的外交政策以建構與美日密切互動關係為主軸，輔以尋求與東協國家及印度的合作關係，目的就是希望能建立與這些國家的實質關係，以平衡中國大陸對台的壓力。

然而，問題是，蔡政府能否真正做到？

無法迴避的中共因素

很明顯，蔡政府外交策略的一項重要指標，就是希望能擺脫中國大陸對我國外交關係的牽制，不論是行動上或言語上，都必須向國人展現「不畏懼中共打壓」的氣勢，即使要向他國卑躬屈膝都在所不惜。

比如說，新任駐德代表謝志偉就公開聲稱是「台灣代表」、而不是「中華民國駐德代表」。為了向日本的安倍晉三政府交心，蔡總統可以公開擱置對沖之鳥礁的定位爭議，以換取日方的善意回應。 （相關報導： 陳唐山：要多與各國交朋友，不能只擔心中國反應 ｜ 更多文章 ）

可以預見的台日海洋事務合作對話的談判過程是，日本可能最終會有條件地允許我國漁船到沖之鳥礁附近海域從事捕魚作業，作為對蔡政府「反中」政策的示好，但堅決要求我方不得對沖之鳥礁的地位提出質疑。有求於人的蔡政府，將面臨進退失據的窘境。因為，一旦承認沖之鳥礁為「島」，等於我國自動拱手將那片本應是公海的豐富漁場讓給日本，以換取日方的施捨。若不接受，則可能不利於蔡總統想定的「台美日同盟」之運作，屆時更難獨自對抗中國大陸。

其次，為了延續馬英九政府三年前以主席貴賓身份，受邀重返暌違30多年的國際民航組織年會，蔡政府的陸委會還裝模作樣地向國台辦喊話，「願意與對岸協商台灣參與ICAO的相關事宜」，並呼籲中國大陸應體會蔡總統釋出的最大善意。

當然，陸委會向對岸的呼籲就像肉包子打狗一樣，結果是有去無回，最後也沒有機會進入ICAO會場。事實上，這是民進黨早已知道的結果，也是他們預期的發展，期間的各種政策宣示，都只是照他們設定的劇本演出而已。

蔡政府其實心知肚明，馬政府當年得以參與ICAO年會，是自2008年以來，馬政府與中共當局密集互動達成的默契，是一點一滴所打造的辛勤成果，絕不是一蹴可幾的。

蔡政府欲迴避兩岸的政治歧見而獲取馬政府的外交成果，其結果為何，早為智者所識破，因為台灣絕不可能在國際社會繞過「一中原則」的羈絆。誠如美國前駐中國大陸大使芮效儉（J. Stapleton Roy）日前所言，「無一中支撐，台海難安寧。」

就像美國台海事務專家、亦是美國在臺協會前理事主席卜睿哲9月對「2016台灣加入聯合國宣達團」到美國進行遊說工作的評論，「花費時間在一部份事情上，代表沒有時間或資源在其他更重要的事情。」

連向來對民進黨相當友好的甫卸任美國在臺協會理事主席薄瑞光都坦承，「世界上幾乎沒有什麼國際組織不需要北京點頭，台灣就能參加。」

既然如此，蔡政府執意繞過中國大陸、硬要向各種國際組織叩關，其目的可能不是真正想參與國際活動，而是挑起台灣人民對中國大陸的反感、甚至是仇視及對立，因為這樣的兩岸對立模式有利於她鞏固執政基礎，國人不得不對蔡政府的政治謀略加以防範。

這是蔡英文沿襲陳水扁時代的「外交轉內銷」策略，屢試不爽，雖有效鞏固綠營基本盤，然則實際上重創我國的對外關係。

結語

蔡英文於競選總統大位時，一面批評馬政府的「活路外交」是「休克外交」，另一方面高談闊論「民主同盟」，以為以美國為首的民主國家，必然無條件支持民主台灣爭取國際空間。結果呢？除了造訪邦交國之外，蔡政府至今無法交出像樣的外交成績單，連馬政府好不容易爭取到的參與國際組織的機會，都無法有效保住，可說是寸步難行。

行政院長林全說，「假設今天參加國際組織的機會，是靠中國施捨來的，這個事實上就是一種假象。」

那國人不禁要問，今天的蔡政府連「假象」都無法維持，那「真的」外交成果究竟為何？不接受「九二共識」的苦果，是台灣國際空間的嚴重限縮，那蔡總統有何反擊之道呢？又有何莫測高深的策略，能帶領國家突破中國大陸的圍堵呢？連駐星代表人選都遲遲無法敲定，蔡政府何德何能，得以推動「新南向政策」？

蔡英文總統上任不到半年時間，其外交政策可說是徹底失敗。倘若蔡政府執意不修補兩岸關係，則我國的國際空間，可能面臨前所未有的打擊，不可不慎為之。（作者為國家政策研究基金會國家安全組高級助理研究員）

駐德國代表處謝志偉來函澄清如下：

本人今年8月奉派德國，所印製之名片正面中文文字為：中華民國（台灣）駐德國代表處謝志偉大使；反面德文文字為：Repräsentant, Taipeh Vertretung in der Bundesrepublik Deutschland，中文部分並無疑義，德文部分若譯成中文則為「駐德國台北代表處代表」，因此，我對外說明時均解釋本人為「台灣代表」，並非「台北代表處代表」，有關林君所言，本人否認為「中華民國駐德代表」，恐有誤解。 （相關報導： 陳唐山：要多與各國交朋友，不能只擔心中國反應 ｜ 更多文章 ）

本人來德履新迄今已逾3個月，深刻體會中共在國際上強化對我打壓力道，未曾停歇，因此蔡英文總統的外交策略絕不是表面上作態，向國人展現不畏懼中共打壓的氣勢，反而是以踏實耕耘、累積人脈與實力的務實作法，強化雙邊關係，為我國家及人民謀求最大之福祉與利益。本人要指出，我外交人員在外從事外交工作時，並非使用中文，而係使用駐在國當地語言或英文，因此，重點都在「台灣」，而非「台北」，或‘Chinese Taipei’, 其他皆是假議題。