觀點投書：從當前組閣窘況看我國憲政體制困境

民進黨在2016年1月16日大選贏得執政權和國會多數。馬英九總統隨即釋出組閣權，邀民進黨以國會多數黨之姿組織內閣，卻遭總統當選人蔡英文回絕，認為有此舉有憲政爭議，拒絕提前組閣。綠營認為，若目前立即由國會多數黨組閣，閣揆及閣員將赴總統府向馬英九總統宣誓。然而未來政務官是要聽馬總統或新閣揆指揮，勢將形成「雙頭馬車」，甚至權責不清之局。且當前政府決策權意志仍在總統身上，一旦新閣揆與馬總統意見相左，那該如何處理。況且兩岸、國防、外交等國安議題向由總統直接指揮，兩岸相關政策已涉國安事宜，因此新閣揆勢必無法在兩岸議題上置喙，亦無法指揮陸委會。此時民進黨貿然組閣，將更添政局混亂。

新舊執政黨對於組閣一事各執一辭，如此情勢不僅浮現我國政權轉換的窘況，更突顯我國府、院、國會權責體制多有扞格的困境。

早在2014年底台灣地方選舉結束之際，接替馬英九出任國民黨黨主席的朱立倫即曾拋出一項憲改議題，倡議將台灣現行近似美國「二元民主」的中央政府體制修改為內閣制。他主張我國政治體制應改為內閣制以貼近民意，並解決總統有權無責的憲政困境。朱立倫認為，內閣制就不至如此，不會因一個人的選舉來主導，台灣所有民眾不需要激化總統選舉的對決，而是透過國會改選，來決定我們政府政策施政方向。

其實自2005年修憲之後，國民黨對於外界各種修憲主張，幾乎都少予理會，馬英九甚至曾說過修憲不是主流民意。但2014年地方選舉慘敗，為回應改革呼聲，朱立倫提出內閣制，希望完成修憲配套，讓台灣民主更為普遍深化。馬英九更在2016年總統、立委選舉潰敗之際拋出多數黨組閣之議。其動機與時機都是值得深究的。

我國憲政結構缺陷致使政治體系失能以及朝野僵局困境，早在李登輝、陳水扁七次修憲時即已埋下引線。陳水扁任內朝小野大、朝野對峙，以致諸多政策、法案遭到杯葛，招致空轉政府之譏。即便到了2008年馬英九當選總統，國民黨控制立法院，這些困境依然存在。馬英九前五年任期中，任命劉兆玄、吳敦義、陳沖等人組織內閣，推動了較大幅度政策變革，包括年金改革方案、美牛開放、油電雙漲及證所稅課徵等。這些政策的推動有其因應國內外情勢、積極應變的考量，但其推動的時機與方式卻讓部分國人產生疑慮。及至江宜樺閣揆任內又發生了銅葉綠素橄欖油、餿水油事件、太陽花反服貿爭議、12年國教紛擾。這些政策紛爭或弊案，有部分肇因於馬英九的政策抉擇，連帶的導致民眾對總統直接或間接參與國家政治事務決策的正當性有所質疑。

這些政治爭議所形成的議題，承載著非常深厚的憲政意義。朝野對這些國家政策的形成、處理模式，總統本身主導政府決策的態度，以及這段期間公民社會對總統府、行政院之間權責的認知與討論方向，都在在影響我們國家憲政體制的實踐與發展。 （相關報導： 馬總統多數黨組閣說未知會毛揆？政院反駁心結說：施政無空窗 ｜ 更多文章 ）

1946年我國憲法初訂，未經全面施，即遭匪亂，旋即進入動員戡亂時期，憲法亦遭凍結。1988年蔣經國病逝後，台灣幾經衝撞，遂於1991年結束動員戡亂，回歸憲政並進行修憲。歷十四年之時程，經過七度修憲，這套屢經修訂的憲法理當對於我國政治局勢有清晰、明確的指引功能才是。然而從陳水扁到馬英九，我們看到不同的政治僵局與困境不斷的在台灣上演，卻無法依賴憲法所建構的憲政原則解開僵局，順暢運作國政。結果是，陳水扁時代一位又一位的行政院長請辭下台；馬英九時代強勢主導黨政運作，不少政策由總統操盤，令出中央，然而我們國家的經濟情勢卻每況愈下，失業嚴重，股市停滯盤旋，物價上漲，民眾怨聲載道，也導致馬英九任內四位行政院長請辭負責。如此政治權力、責任曖昧不清的政局，出現在一個企求民主制度穩定發展、七度協商修訂憲法的國度，委實在令人困惑。

我國當前政局之困頓，深究原委，其與我國憲法之中央行政機關權力劃分存有模糊不清規範，關係極大。尤其是總統與行政院長之間的從屬、任免條文，更形成一種憲法文本之外的權責關係，影響更鉅。在此政權更迭之際，我們更需釐清當前我國憲政體制的缺陷，並討論透過修憲形式以補強我國憲政體制缺失的可能性。設若朝野之間無法達成修憲共識，形成僵局，則台灣應如何在不更動憲法條文的原則下形塑憲政慣例，為我國憲政發展奠立長治久安之法度。

我國當前憲政規範與影響

根據2005年6月7日國民大會通過的中華民國憲法增修條文，攸關府、院權責的規範主要有下列幾端：

一、總統發布行政院院長與依憲法經立法院同意任命人員之任免命令及解散立法院之命令，無須行政院院長之副署。

二、總統為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故，得經行政院會議之決議發布緊急命令，為必要之處置。

三、總統為決定國家安全有關大政方針，得設國家安全會議及所屬國家安全局。

四、總統於立法院通過對行政院院長之不信任案後十日內，經諮詢立法院院長後，得宣告解散立法院。

五、行政院依下列規定，對立法院負責：

（一）行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責。立法委員在開會時，有向行政院院長及行政院各部會首長質詢之權。

（二）立法院得經全體立法委員三分之一以上連署，對行政院院長提出不信任案。如經全體立法委員二分之一以上贊成，行政院院長應於十日內提出辭職，並得同時呈請總統解散立法院。

由此觀之，行政院雖為我國最高行政機關，但總統仍然具有相當程度的決策權力。例如，總統可透過國安會議，議決國家安全大政方針；為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故，總統得經行政院會議之決議發布緊急命令，為必要之處置。

不只議決國家安全大政方針、發布緊急命令。憲法增修條文第二條，總統發布行政院院長與依憲法經立法院同意任命人員之任免命令及解散立法院之命令，無須行政院院長之副署。亦即總統可依個人意志任免行政院長，無需受到任何掣肘。 （相關報導： 馬總統多數黨組閣說未知會毛揆？政院反駁心結說：施政無空窗 ｜ 更多文章 ）

依照憲法規定，行政院是國家最高行政機關，但是行政院長又受總統直接任命。兩者之間就產生了一種微妙的關係。亦即，當政務推動發生困難或重大政策兩人意見分歧時，由誰拍板？如若放手讓行政院長貫徹意志，操持政綱，總統不免擔心有朝一日會被架空，或難以落實自己對選民的承諾。但若事事聽從總統決策，行政院長無異成為總統的幕僚長。這對稍有自主性的政治人物來說，都是難以接受的事。不少經驗例證顯示，剛組閣時，行政院長和總統之間或許會有或長或短的蜜月期，但等到蜜月期退去之後，兩人之間的關係，就常如水火。例如郝柏村上台時，李登輝形容雙方關係如「肝膽相照」；及至下台之際，郝氏自稱和總統的關係是「肝膽俱裂」。府院之間權力競逐，幾至相互視如寇讎，可見一斑。到了陳水扁執政，運用權力高位，擺弄最高行政機關，更無憚忌。八年任內，五度更換行政院長，導致諸多中央政策無法延續、行政官員五日京兆。亦為日後國政之頹唐、政黨之敗績，預埋伏筆。 

除了權力高位之爭，職責範圍也是易致紛擾之源。經過李登輝、陳水扁執政時期所累積的政治運作模式，外交、國防、軍事、兩岸等領域的決策權，二十幾年來幾乎都是由當時的總統全權操持，例如李登輝的兩國論；陳水扁的一邊一國、對美軍購、烽火外交等。而一般有關內政、經濟、財政、交通、環保、勞工等事務，因政策的抉擇有較高現實性與動態發展性，李登輝、陳水扁執政時代，表面上仍屬行政院之權責。然而馬英九執政後，海峽兩岸經濟合作架構協議（即ECFA）、美牛進口、證所稅課徵、油電雙漲、十二年國教這些民生、教育政策卻幾乎都由總統親上火線，定奪決策並向國人說明。如此事畢躬親、廣泛涉入國政的執政風格，顯然是與之前的憲政運作習慣有所乖違的。而且由於證所稅、十二年國教、服貿協議、特偵組監聽案幾個案件推動方式頗有疑義，搞到府會關係緊張，循至政策無法有效地推動。致令社會人心惶惶、民生紛擾。政府甚至在2014年學運時期慘遭癱瘓。然對於裁奪相關政策的總統，國人卻無法究其責任。

我國憲政運作的實際困境

這樣的政治困局或許與台灣政治轉型、朝野嚴重對峙有關，然而更關鍵的問題在於權力規範不清、責任追究無由的不良的憲政設計。這套憲法不僅無法爲台灣政治發展提供足為範式的指引圭臬，相反的卻在政壇供應朝野、府院相互扯絆的疆繩，讓朝野相互纏繞，扼殺我們國家前進的生機。

在威權強人逝去後，我國經過七次漫長的修憲歷程，卻設計出了一套府院權責不清；行政、立法兩權有極高可能相互衝撞卻難以紓解的糾結憲政制度。其主要癥結有下列數端：

一、總統對行政院長的任免權

1997年第四次修憲，在國、民兩黨聯手運作下，剝除了立法院的行政院長同意權，由總統直接任免行政院長，不必經過國會的同意。如此規範雖可翦除不肖立法委員藉同意權趁機勒索的機會，可是也為我國憲政運作埋下一枚隨時可能引爆的地雷。因為，當國會多數黨與總統政黨屬性相左時，則可能會產生行政、立法兩權極大的衝突。總統極有可能不顧立院生態逕自任命行政院長以推行執政黨之政治理念或承諾。對此，立法院自然傾向抗衡到底。是故當行政院的法案到了立院後，在多數黨的杯葛下，每每造成國家政策和法案的停擺空轉。而當總統與國會多數黨政黨屬性相同時，行政、立法兩權之間不會有太大的矛盾。可是由於總統對於行政院長擁有絕對任免之權，行政院長運籌政策之際，不免要顧及總統觀瞻；嚴重者，總統甚至不顧行政院為國家最高行政機關之憲法定位，透過黨政協商機制親自操盤決定重要法案、政策，再交付行政院執行。 （相關報導： 馬總統多數黨組閣說未知會毛揆？政院反駁心結說：施政無空窗 ｜ 更多文章 ）

陳水扁執政時期，總統與國會多數黨分屬不同政黨，行政院法案即屢遭國民黨杯葛。最直接的例子就是對美軍購案、中選會組織法案及2007年總預算案的遭到擱置。而當行政院政策無法推動或面臨國會杯葛，總統所能做的只有不斷更換閣揆。陳水扁時代，我國憲政運作即陷入如斯困境。及至馬英九執政時期，總統與國會多數黨同屬國民黨，行政、立法並無嚴重爭衡問題。然馬氏基於個人政治理念與歷史定位，操持不少政策的決策過程。有些爭議政策出爐，國民黨屢屢動用黨紀，強令該黨立法委員背書。及至政策無法有效推動或引起民眾強烈反彈，立法院卻無法追究總統責任，只能以行政院長作替罪羔羊。

由此觀之，此一修憲條文後遺症實屬嚴重，其可能致使國家陷入府院權責不清、朝野僵持、政治體系失能之危機。此恐非始作俑者所能料及。

二、總統有權被動解散立法院

第四次修憲取消立法院對行政院院長之任命同意權，但也給予立法院不信任投票權，總統則有權被動解散立法院。此一修憲精神一直延續到第七次修憲，未有更易。所以現行憲法增修條文第2條規定：「總統於立法院通過對行政院院長之不信任案十日內，經諮詢立法院院長後，得宣告解散立法院。」依此條文，總統只有被動解散立法院之權，倘若立法院未通過行政院長的不信任案，則總統無權解散之。

總統的國會解散權，其實類似於玉石俱焚的「蜂螫」策略，因為解散國會後的改選，究竟是有利於執政黨或在野黨，乃屬未定之數；然而透過解散，等同開啟公民投票，以決定爭議性大的重大政策。基於尊重最新民意與積極創造換軌機制，總統的主動解散權實有其必要。然而1997年修憲當時，憲法增修條文只賦予總統被動解散立法院之權。此一權力限縮，卻也使總統無法主動解散國會，無由透過立法委員改選，以朝野席次多寡決定爭議性法案、政策，紓解朝野之僵局。

三、立法院對行政院長的不信任權

我國憲政的第三項問題是虛擬的立法院不信任權。當立法院對行政院的政策、作為不滿時，立法院有權對行政院長提出不信任案，也就是俗稱的倒閣。這項制度原本是爲了制衡行政權過當行使，迫使行政院擔負決策責任的法制設計。然而我國為防杜威權政治萌生，故總統無權主動解散國會，只有在立法院通過不信任案，經行政院長呈請後，總統始得被動解散立法院。反之，立法院若不通過倒閣案，總統就無權解散立法院。這樣的制度設計造成了立法院的投鼠忌器。因為總統解散國會，立法委員必須全面改選，其代價何其龐大，立法委員根本不敢倡言倒閣。亦因此，國會的不信任權形同虛設，責任政治遂成空談。

從上述分析來看，目前我國中央政府體制的運作，產生了三種層面的困境:第一，「總統成為權力核心，國人卻難以課責」；第二，「立法院成為政治角力場，立法委員卻不敢倒閣」；以及「朝野高度對峙，政治體系失能，僵局紓解無門」。此亦成為我國近年來政治運作的重要特徵。

據此，我國現今中央政府權力體制的主要特色，在於總統任命行政院長不須經立法院同意，而且總統可無視立法院的政黨態勢自行任命閣揆，並不存有法國雙首長制的「自動換軌」機制。這一方面使得立法院權力大減，再則使得原憲法中依國會多數而行統治的內閣制精神蕩然無存。憲法經此修正，總統已然成我國政治權力核心。尤其單一政黨控制了總統府與立法院，形成府會一體，總統對於國政即具有於盱衡大局、乾綱獨斷之權。行政院長之任免蓋繫於總統之好惡及信賴與否。尤其是馬英九任內長期兼任國民黨主席，其透過國民黨中常會、黨政協調會報直接指導國家重大政策。政令出於其個人意志，但國人卻只能究責於行政院長。此即造成府院權責不清，甚至使政府淪於結構性失能困境的主因。 （相關報導： 馬總統多數黨組閣說未知會毛揆？政院反駁心結說：施政無空窗 ｜ 更多文章 ）

其次，儘管立法院享有倒閣權，但因為總統得據而解散立法院，立法委員憚於選舉成敗風險及經費耗費，幾乎沒有委員敢於發動倒閣。實際上乃形成倒閣之權束諸高閣。

另一方面，立法院又享有質詢權、預算案審議權、法律案審查權。立法委員個人所召開的公聽會或立法院黨團所召開的記者會中，由於朝野歷來互不相讓，為搶奪爭議政策的正當性及獲取輿論支持，國會經常呈現「砲聲隆隆」、「口水對罵」的窘境。在陳水扁、馬英九執政期間，在野陣營對重大法案經常以各種理由予以杯葛，甚至占據院會主席台、封鎖議場。執政黨痛批在野黨野蠻，而在野黨亦動輒反唇相譏，彼此唇槍舌戰，幾無寧日。其時總統又無主動解散國會之權力，只能任由吵鬧的立法院癱瘓政府，使得國家政局治絲益棼。此際的立法院反而成為政治角力場，甚至因為暴力衝突貽笑國際。  

尤其在現行的憲政體制下，兩黨對權力的競逐，其背後都隱藏著沉重的國家、民族想像。國、民兩黨在國家認同立場殊異的情況下，彼此毫無互信基礎。致使雙方無論採取什麼樣的黨政互動模式，都很難讓他們以相忍為國之態度，和緩運作議事，順暢推動國政。在2000年至2008年間，陳水扁總統嘗試過許多的朝野相容運作模式，但都未能奏功；2008年後的馬英九總統，就算是面對著國民黨居於多數的國會，在操持運作之間，仍然無可避免的陷入朝野高度對峙、權責矛盾僵局之中。證所稅案所帶來的紛擾、兩岸服務貿易協定議程陷入嚴重紛擾，即是顯著例證。凡此，對於我國政治困局的紓解、政府開展有效治理，皆構成嚴重阻力。

我國未來修憲的可能性

我國憲法修正條文的設計，行政院長的任命方式是向行政權傾斜的安排，然而國會解散權、覆議權的設計卻又削弱行政權對立法權的抵抗。乍看之下，我們獨特設計的憲法修正條文混合了當前主流政府體制的制衡方式，似乎可以達到預防總統擴權、權力分立的完美平衡。但在落實到現實情況中，卻常陷入府院權力糾葛不清、政治責任追究無由的困境。其運作效果不如單純的內閣制、總統制或是法國雙首長制來得順暢。

在上述紊亂且毫無章法的權責制度下，以致陳水扁在八年內就更換了六任的行政院長。而馬英九在2009年八八風災、2012年連任後的諸多決策亦遭媒體譏評為「反應遲緩、朝三暮四、耍弄人民、政策急轉彎、決策偷偷摸摸。」類似批評散見各種輿論，顯見其施政未獲國人普遍認同，亦未能有效化解民怨。2013、2014年諸多爭議弊案發生後，國民黨區域立委感受民意反彈，遂有有背離黨中央決議之提案出現。尤其在2014年底地方選舉，2016年總統、國會大選，國民黨選將幾乎一面倒與馬英九切割。而兩次選舉結果亦以大敗告終，馬、朱兩位皆以辭國民黨黨主席收場。

如此局面，真是執政者無能所致嗎？真相恐怕是在如此的憲政設計下，任誰也難以勝任於有權無責、有責無權的權力高位，而不留下罵名。未來無論是誰來當總統，只要我國不健全的憲政體制繼續存在，任何人都有可能會遭遇到相似的窘境。因此，透過修憲補正我國憲政體制的缺陷遂成台灣政界、學界常議之論。 （相關報導： 馬總統多數黨組閣說未知會毛揆？政院反駁心結說：施政無空窗 ｜ 更多文章 ）

不過由於我國憲法上的政府體制歸類仍然模糊，學界也有很多不同的界定說法。但是，現實的政治發展是，總統已經直選五屆，總統可以不經立法院同意任命行政院長，而行政院長在憲法上還是最高行政首長，要對立法院負責。這種組合，在世界上是一特例。我們與美國一樣，總統經過民眾選舉產生，與國會都各自具有民意基礎，形成了近似美國『二元民主』的政制特色。這與一般內閣制國家，內閣由國會產生，而且必須得到國會持續的信任來維持正當性，有結構性的不同。我們的憲法原先雖有內閣制的精神，但是經過七次修憲角力，最終演變成總統具有相當的決策實權，也致使藍綠兩黨對最高統治權力競逐白熱。尤其總統權位攸關雙方陣營對於國家前途定位、民族想像等議題的抉擇權力高位。因此，要回復到內閣制傾向政制或是走向國會多數組閣體制，難度恐怕極高，這是我們必須正視的。

更關鍵的是，根據我國第七次修憲後所規定的修憲程序是：憲法之修改，須經立法院立法委員四分之一之提議，四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，提出憲法修正案，並於公告半年後，經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票超過選舉人總額之半數，即通過之。

修憲後立法院之席次為113席，四分之一提議為29席，提議並不難。但要有85席立法委員同意，憲法修正案才能提出。泛藍陣營在第七屆立法院中雖曾獲得壓倒性勝利，國民黨連同親民黨、新黨及其他同盟政團共取得86席。此屆國民黨如欲修憲，是有相當高機會的，可是國民黨並未提出。及至2016年第九屆立委選舉，民進黨雖然席次過半，但並無任何黨派或聯盟取得85席以上席次。由此觀之，以目前台灣的政治生態，甚至於未來的政治態勢，都不可能再產生一個擁有立法院75%以上席次的政黨或政黨聯盟，成為掌握立法院修憲的主導力量。而且，在兩黨優勢體制下，兩黨聯手的可能性也不高。所以修憲要闖過立院這一關尚有極大困難，更何況還要通過公民的複決投票。

況且民進黨向來支持總統制，在其黨內甚少聽到內閣制之主張，從過去該黨的文件以及黨領導人的談話，都是如此傾向。選制的影響、政黨的政制抉擇趨勢幾乎已經使得台灣未來要針對政府體制進行修憲的可能性降低許多。因此想要透過修憲，賦予國會多數黨組閣權力或是內閣制在憲法上取得依據，其可能性並不高。 

由上文之分析可知，台灣實難在短期內創造有利於變革政府體制的修憲條件。在考量無法更動相關憲法相關條文的情況下，朝野應積極籌謀透過政治運作，建立較能為各方政治勢力接受的憲政慣例，全面填補目前憲政體制的缺口，方為上策。

有政治評論者認為，既然台灣目前的憲政體制是傾向雙首長制，那麼按照法國雙首長制的運作邏輯，當總統與國會多數黨屬於同一陣營時，憲政體制便應換軌至總統制下運作，由總統掌握實權，操盤決策，豈不順當。此項論說最大的問題在於，我國現行憲法下總統的職權與法國第五共和憲法中總統的職權是有很大不同的。總統如果真的想要遵憲、守憲的話，即使總統與立法院多數黨屬於同一陣營，我國的總統也不可能就會自動轉換成總統制下的總統；行政院長也不會自動降格為總統的幕僚長。因為我國現行憲法中對於總統權力、責任的規範，本來就與「民選總統」、「責任政治」等一般民眾普遍認知的政治價值存有相當距離。依據現行憲法規定，總統有其法定職權、任期保障；而行政院仍為我國最高行政機關，行政院依法對立法院負責。因此當馬英九在任內掌握政局、操盤決策，扮演起總統制下的總統角色時，事實上是與現行憲法相關規定有所扞格的。 （相關報導： 馬總統多數黨組閣說未知會毛揆？政院反駁心結說：施政無空窗 ｜ 更多文章 ）

在馬英九第一屆任期後期，國內面臨全球性的金融風暴，導致物價上漲、通貨膨脹，加上國內投資不振、民眾失業情況嚴重、經濟景氣下滑，種種執政考驗極為嚴峻，甚至有影響其連任之危機。在諸多不利因素齊發下，促使馬英九無視憲法規定走上第一線，親自操持諸多國家政策決議。然而卻因強行主導開放進口瘦肉精牛肉；選前凍漲油電，選後一次漲足；課徵證所稅等爭議決策，遭到嚴重抨擊。其後雖有驚無險連任，但在第二任任期接連發生美牛爭議 、反媒體壟斷運動、年金改革方案、核四爭議、特偵組監聽案、服貿爭議、毒澱粉事件、橄欖油事件、太陽花運動、頂新黑心油事件。這時，馬氏聲望直線下滑，在多項民意調查中，其支持度甚至降至一成左右。在施政不孚民望的情況下，國民黨在2014年底九合一選舉、2016年初總統國會大選遭致全面潰敗。

瞻顧馬英九前車之鑑，繼位者實應再次謹慎審視總統於現行憲法之權責，認真思考其於國家執政團隊中之決策定位。蔡英文未來如能自我節制，不再將國家元首權力擴張到行政院長的職權範圍，維持彼此憲法規範的分際，應是建立國家責任政治範例的絕佳時機。此時總統享有國家元首的法定職權，不再攘奪行政院院長該有的行政權力，由行政院操持國家內政並對立法院負責。如此謹守府院權力分際的結果，將形成總統府控制國家安全決策方針、不涉一般政務；而行政院有權謀擘內政、承擔政策成敗之責。如此即能吻合憲法中總統府、行政院職權之規定，亦能呼應責任政治之要求，建立我國可長可久之憲政慣例。

台灣現行體制另一嚴重的問題是，國會喪失實質監督的功能，也無法即時反應民意流向。此一困境有很大一部份原因是由於執政者同時掌握立法委員提名權力所致。使得執政黨立委淪為行政權護衛、投票部隊。人民選舉出來的議員、立委，是民意代表，意思是負責傳達民意給「統治者」的管道而已。議員與議會的政治地位遠遠低於行政權，甚至還要聽命於外造政黨的黨職人員。在此情勢下，政黨與統治者幾乎不會將議會內部的辯論意見納為決策的主要依據。政黨政策的擬定也幾乎不是由該黨議員議決的，而是由外部的行政權或外造政黨所主導。加以議員身負競選壓力，經營選區及政商關係遂成必要之惡，此也養成部份民代追逐私利或輕率的作風態度。然亦造成一般民眾對民代觀感、印象不佳。因此當立法權未能有效發揮監督、制衡機能時，人民如何課責於這些失職的民意代表，是一值得關切的問題是。

這項問題並不在憲法的層次，而是在法律的層次。此前，國民黨運用其立院優勢，在現行的《公民投票法》與「罷免法制」制定時，設立極不合理的超高門檻，讓人民無法行使公投權利、也讓人民難以罷免失控政客。由於這些不當法律導致人民的憲法權利遭到實質剝奪，也使憲法所規範的直接民主機制徹底空洞化。因此，補正公投法、修改選罷法，是當前實現還權於民、建立責任政治的當務之急。

在目前修憲不易的情況下，府院權責不分、政治體制失能時，人民的力量在必要時就應該挺身而出。但不是經由占領國會、包圍政府，羞辱政治人物、癱瘓政局。而是修訂法律，讓人民以選票決定國家政策走向與政府組成。必要時透過公民投票、倒閣、國會改選、罷免失職政客等方式落實人民主權，反映人民意願，確立責任政治，紓解政治紛爭。如此應可帶領我國走向權責相符、清明有力的憲政體系。 （相關報導： 馬總統多數黨組閣說未知會毛揆？政院反駁心結說：施政無空窗 ｜ 更多文章 ）

＊作者任教於大華科技大學通識教育中心